城市更新“三變”模式的運用與探索

姚源泉 (北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司貴州分公司 貴州 貴陽 550000)

引言

我國大規(guī)模城市更新始于2011年,以棚戶區(qū)城中村改造為主要推動力量,形成了完整的棚戶區(qū)城中村改革機構(gòu),有效提升了地區(qū)土地資源節(jié)約利用水平,改善了城市環(huán)境品質(zhì),但也留存了一些問題。傳統(tǒng)的城市更新,由于市場利益驅(qū)使,使得區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、投資效益高的改造地塊基本已經(jīng)改造完成,遺留下來的大量存量用地,多是開發(fā)難度大、權(quán)屬關(guān)系復雜、設(shè)施欠賬多的地塊,加之國家宏觀政策調(diào)整,如今城市更新面臨許多困難。

按照國家戰(zhàn)略部署以及貴陽市建設(shè)“公平共享創(chuàng)新型中心城市”的目標要求,貴陽提出“共建共治共享”的發(fā)展路徑,而傳統(tǒng)城市更新方式已難以適應當下發(fā)展需求,城市“三變”應運而生。其目的是最大限度地把城鄉(xiāng)資源整合起來、資金聚集起來、市民組織起來,探索形成公平享有參與經(jīng)濟社會建設(shè)和成果分配的權(quán)利,讓人民群眾在共建中推動城市發(fā)展、在共治中促進社會和諧進步、在共享中實現(xiàn)美好生活需求;在城市得到更新的同時,有效解決發(fā)展不平衡、不充分的問題,不斷促進以人民為中心的城市建設(shè)全面發(fā)展。

1 城市“三變”的特點

1.1 發(fā)展歷程及內(nèi)涵

發(fā)展歷程:貴陽市城市“三變”改革發(fā)端于2016年貴州省六盤水市的農(nóng)村改革探索—鄉(xiāng)村振興,時稱城鄉(xiāng)“三變”;2017年基于貴陽市構(gòu)建公平共享創(chuàng)新型中心城市的時代背景,貴陽市積極探索以城市“三變”為路徑的棚戶區(qū)、城中村、老舊小區(qū)更新改造,用資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股東的“三變”模式“解鎖”城市更新。

內(nèi)涵及特點:城市“三變”,是貴陽結(jié)合自身特點,衍生出的以政府為主導的“共享改造”的城市更新路徑,是讓市民共享發(fā)展紅利,在開發(fā)過程中嚴格遵循資源變資產(chǎn),資金變股金,市民變股東的開發(fā)方式,建立多元化、多層次的“利益共享、風險共擔”的股份合作聯(lián)結(jié)機制,實現(xiàn)共商共建共治共享。

1.2 適用特點

城市“三變”是堅持“政府讓利、企業(yè)微利、市民得利”的改革,也是針對貴陽公產(chǎn)分布廣泛、城市更新難度較大、配套設(shè)施缺乏空間載體的重要突破。主要適用于城中村、棚戶區(qū)、老舊居住區(qū)、工礦企業(yè)權(quán)屬用地的更新改造,尤其適應于土地權(quán)屬復雜、原產(chǎn)權(quán)人預期值過高,不配合改造工作以及存在大量低收入困難群體的地塊。

1.3 使用方法

所謂“三變”,即為資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股民。那么在項目實施中,如何實現(xiàn)“變”? 以下舉例說明。

資源變資產(chǎn)。一般資源指具有再利用或開發(fā)價值的實體物質(zhì),通過項目的實施和業(yè)態(tài)布局,能產(chǎn)生新的價值、形成新的資產(chǎn)項目、經(jīng)營權(quán)等,例如土地、河流、森林(生態(tài))、文物古跡等。

資金變股金。項目實施資金來源主要有幾個方面:社會資金(投資)、財政資金補助、銀行定向扶持資金(專項貸)、市民入股資金等,市民入股主要為被征收對象的賠償金入股;通過成立共享經(jīng)濟公司和資產(chǎn)運營公司,作為“三變”運行平臺,待項目實施建成銷售后,扣除開發(fā)成本后(征收成本、建設(shè)成本、貸款成本、銷售成本等),剩余部分則可作為共享運營資產(chǎn),股權(quán)占比則參考投資資金的總量進行分配。

市民變股民。被征收市民選擇征收資金入股后,即由原先被征收對象轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖繀⑴c者,成為項目實施持股民,在項目建設(shè)過程中,按一定年華利率支付給市民;項目竣工投入運營后,按照一定增幅比例標準,予以持有或受讓股份,獲取短期或長期利益。

此三變即為項目實施的關(guān)鍵,一方面可以鼓勵市民及其他權(quán)利主體在城市開發(fā)中參與進來,通過共享共建的模式,增加權(quán)利主體的長期利益,減少現(xiàn)狀開發(fā)難度和前期的資金投入,增強項目可操作性;另一方面有效盤活現(xiàn)狀閑置,或低效使用的土地、文化、生態(tài)等資源,激活現(xiàn)狀閑置資源的經(jīng)濟價值、文化價值、社會價值。城市“三變”能讓沉睡的資源活起來,讓分散的資金聚起來,讓增收的渠道多起來,形成政府、企業(yè)、市民共商共建共治共享的城市發(fā)展格局。

1.4 制度保障

由于“三變”受眾群體復雜,參與共享共建主體多元,需兼顧系統(tǒng)評估資金、資本入股,長效監(jiān)管與利益分配,必須以政府為主導,制定配套的保障制度與機制。2017年,貴陽市人民政府印發(fā)《貴陽市加快城市“三變”改革推進棚戶區(qū)城中村改造實施方案》的通知,改造工作實現(xiàn)路徑清晰、有法可依。

一是建立管理機構(gòu),組建貴陽市城鄉(xiāng)“三變”改革辦公室,統(tǒng)籌十余個市直部門,建立聯(lián)評聯(lián)審(審查)機制,簡化審批程序。

二是健全技術(shù)指南,明確“三變”項目的規(guī)劃指標控制與共享基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。

三是完善政策支持,兼顧政府、改造方、土地權(quán)利人等各方利益,改造項目中,不需要征收為國有土地且符合集體建設(shè)用地使用條件的,不補繳地價。

四是保障項目實施,允許“改造項目及擬改造項目土地使用權(quán)”通過一次性招標確定。

2 城市“三變”的項目實踐

2.1 六廣門城市綜合體改造項目

項目地塊位于貴陽市老城區(qū),中華北路與沙河街交叉口,現(xiàn)狀為貴陽市六廣門體育(足球)場、貴陽市體育中心,因明清時期貴陽在此設(shè)置有城門曰“六廣門”而得名。

(1)更新訴求。一是要完善老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,包括新增老城區(qū)污水處理廠(規(guī)模15萬噸),提升現(xiàn)狀市級運動場地、體育訓練設(shè)施,加強毛公館文物保護與利用,完善生活圈配套;二是結(jié)合人民大道、軌道1號線(設(shè)置六廣門站)的運行開通,發(fā)揮地塊地緣效應、區(qū)位優(yōu)勢,激活商業(yè)價值,彰顯文化特色,打造中高端消費載體,提升城市形象和品質(zhì)。

(2)項目難點。項目地塊現(xiàn)狀為建成區(qū),用地權(quán)屬包含貴陽市體育局(六廣門體育館)、國家統(tǒng)計局貴州調(diào)查總局、毛公館文保單位、永樂花園居住小區(qū)等。更新改造需要綜合考慮開發(fā)、保護和改造的關(guān)系,實現(xiàn)項目盈利的同時,兼顧多元主體的利益與平衡,并形成一定可運營、具有長期收益的共享資產(chǎn)。

(3)城市“三變”運用。首先,由政府統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)土地權(quán)屬單位(市體育局、永樂花園小區(qū)),實現(xiàn)協(xié)議土地再開發(fā)使用,由政府平臺公司負責項目融資、組件共享經(jīng)濟公司,負責吸納資金,居民入股,分配等。原土地權(quán)屬單位(市體育局)通過共享土地資源進行在開發(fā),實現(xiàn)資源變資產(chǎn);市體育局現(xiàn)狀設(shè)施建筑、永樂花園小區(qū)居民通過征收賠償,選擇自愿原則參與項目建設(shè),以及銀行、政府平臺或市場資金投入,實現(xiàn)資金變股金;項目所有參與者,尤其是市民入資部分,通過計算資本換算、資金投入量,由共享公司進行統(tǒng)一計算,按照股權(quán)占比,合理分配到各參與者,實現(xiàn)市民變股民。

其次,按照市《貴陽市加快城市“三變”改革推進棚戶區(qū)城中村改造實施方案》相關(guān)要求,編制項目技術(shù)方案,通過多維度、多次經(jīng)濟測算后,形成明確的規(guī)劃指標和預設(shè)計方案,方案中需包含詳細的經(jīng)濟效益分析,并明確作為銷售、還建、共享資產(chǎn)、設(shè)施配套的規(guī)模,并呈報相關(guān)部門審查。

(4)實施要點

原項目地塊地下空間未進行建設(shè),在開發(fā)中重點挖掘地下空間潛力,在滿足地下污水處理廠建設(shè)的前提下,發(fā)揮老城核心區(qū)位、毗鄰軌道站點優(yōu)勢,盡可能布局地下停車場、地下商業(yè)、地下游樂場地等;地面部分,現(xiàn)狀建筑為“高密度、低強度”的布局,開發(fā)中注重對建筑、環(huán)境品質(zhì)的提升,適當增加商業(yè)、商務、居住建筑,并增補部分公共服務設(shè)施建筑。

六廣門項目更新改造拆建分析圖

(5)實施成效。目前項目處于建設(shè)階段,建設(shè)后,有效提升市級體育設(shè)施功能,發(fā)展體育衍生業(yè)態(tài),并為大型會展、文化創(chuàng)意、旅游觀光提供空間,同時極大提升居住環(huán)境和城市品質(zhì)。目前,毛公館文物古跡保護工作已經(jīng)完成,將建設(shè)形成老城文化旅游、文創(chuàng)基地,對于貴陽建設(shè)文化品牌有重大意義;完成15萬噸六廣門地下污水處理廠(是亞洲埋深最深、處理工藝最先進的地下污水處理廠)建設(shè),目前一期已投入運營,有效緩解老城現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施壓力,提升老城承載水平。

六廣門項目更新改造方案示意

六廣門項目建設(shè)實景

3 思考與展望

2019年,我國城鎮(zhèn)化率達60%,進入城市更新的重要時期,城市建設(shè)也由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量調(diào)整并重,城市更新回歸再開發(fā)、改造、保護相結(jié)合的綜合更新模式;2021年住建部聯(lián)合多個部門發(fā)布了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,城市更新進入冷靜期。

經(jīng)歷了長達10年以市場主導、利益優(yōu)先的更新改造后,大多城市都面臨一個不可回避的問題:一是大拆大建的開發(fā)模式,使得城市逐漸“變形走樣”,原有的空間肌理被破壞,人地關(guān)系割裂,人文底蘊流失,現(xiàn)狀矛盾未解決又增新的矛盾,城市的活力、生命力正在流失。二是遺留大量拆遷量大、權(quán)屬復雜、設(shè)施欠賬多的存量地塊,尤其是住建部“建科〔2021〕63號”文出臺后,存量市場熱度銳減,更新進程嚴重滯后。三是在過往的更新改造過程中,市民作為原住民,但在城市建設(shè)、更新改造過程中參與度較低,與以人為本的核心價值觀不相吻合。

“三變”模式的運用,是短期盈利向長期運營轉(zhuǎn)型的全新探索,通過匯聚各方權(quán)屬單位,使之成為共同的獲利主體,有效促進盤活改造難度較大的存量用地,保全公共利益,恢復城市生機;同時,也改變了以往政府唱“獨角戲”、市民當“觀眾”的城市發(fā)展路徑,推動市民在城市“三變”過程中增強“主人翁”意識,把各階層市民尤其是低收入市民變成城市建設(shè)的投資者、建設(shè)者、運營者、受益者。