黨建引領社區善治何以可能
——以上海市耀江社區為例

○羅振興

社區是社會治理的基本單元，實現有效的社區治理是推動社會治理現代化的基礎。2021年7月11日，中共中央、國務院下發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，要求“以增進人民福祉為出發點和落腳點，以加強基層黨組織建設、增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，以改革創新和制度建設、能力建設為抓手，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。可見，進一步加強黨建引領多元主體參與社區治理，激活社區自治、共治、法治活力對新時期推進社區治理現代化具有重要意義。

一、黨建引領社區善治的內涵及內在邏輯

作為國家治理現代化的基礎性工程，社區治理現代化被理解為在基層社會的特定空間場域內，一系列現代社區治理要素及其組合方式所連續發生的由低級向高級的突破性變革與轉型過程。社區治理體系與治理能力的現代化，是形成共建共治共享治理新格局的實踐基礎，構成社區治理現代化的基本要素。可見，黨建引領社區善治是一個綜合而專業的系統治理過程，這個過程至少包括基層黨組織對治理體系與治理能力兩個層面的轉型引領。

一般而言，社區治理體系包括組織體系、制度體系與治理機制體系，如基層黨組織對社區居委會、業委會、社區組織等主體在組織建設、制度規范適用與社區公共事務參與過程的引領；而治理能力則主要反映在基層黨組織對社區治理過程中治理技術應用的引領，如推動民主協商開展、指導社區購買服務與支持社區信息化建設等方面。其中，基層黨組織對于社區治理體系的有效引領，能夠實質解決社區黨建的“懸浮化”難題，以黨組織政治權威增強社區治理過程的合法性，有力推動社區治理的順暢運行；而黨組織對于社區治理能力的引領，則有利于破解社區治理“有效性”難題，在社區多元主體共建共治資源整合、社區治理需求回應與社區治理專業化法治化建設支撐方面成效顯著。在此基礎上，基層黨組織對社區治理體系與能力的二元引領建構起黨建引領社區善治的實踐向度。

為探究黨建引領社區治理現代化的內在邏輯，本文提出黨建引領社區善治的要素分析框架。黨建引領社區善治是指在“以人民為中心”的治理理念指導下，通過社區黨建引領社區治理主體再造，優化社區治理結構，整合多元主體與有效資源，推動形成社區共建共治共享新格局，提升社區治理水平，使居民更有認同感與獲得感。黨建引領社區善治在治理目標、主體結構與治理方式上與實踐層面社區“一核多元”的治理模式有所差異，其內涵主要體現在以下三個方面：

首先，黨建引領社區善治以實現居民需求為治理目標。與“動員式治理”的黨建引領以政策落實為目標不同，立足于社區善治的黨建引領著重于居民本位的公共利益目標的實現，強調為民服務的宗旨，堅持以居民需求為導向，通過黨建引領多元主體利益訴求有效整合，推動社區居民主體意識與公共價值觀的培育與發展，實現社區公共利益最大化的治理目標，提升社區居民滿意度。

其次，黨建引領社區善治指向多元主體協同的共治模式。基層黨組織是社區治理的關鍵性組織，但絕不是單一的主體，社區善治的實現需要社區多元主體的共同參與、協商共治，這就需要一個更加開放、多元的社區治理體系。實現黨組織為核心引領，市場主體、社會組織、社區自治組織、居民等多元主體利益協商、互惠信任與制度化的社區治理體系，能夠有效整合社區多元利益訴求，奠定公意基礎，為社區善治提供主體保障。

最后，黨建引領社區善治注重專業治理技術的綜合應用。黨建引領社區善治并非只是一個機械的基層黨組織“嵌入”社區治理主體與結構的靜態過程，而是更加注重對社區治理中的治理技術動態創新性應用的科學領導，通過黨組織指導下民主化、法治化、社會化等治理技術的應用，提升社區治理能力現代化水平。

二、黨建引領社區善治的耀江社區實踐

耀江花園社區坐落在黃浦江畔，與2010年上海世博會浦西園區隔馬路相望，由10個小區組成，占地面積0.52平方公里，戶籍人口4285戶，是黃浦區典型的占地面積與居民數量規模都較大的城市中高端居民區。伴隨經濟社會快速發展與居民生活水平的顯著改善，社區居民對美好生活的向往與低效失序的社區治理狀況發生了沖突。一方面，社區利益碎片化。由于高度流動性，居民參與社區治理積極性不高，群租、不文明飼養寵物等社區治理亂象頻發，多元利益難以有效整合，給社區環境與安全帶來巨大挑戰。另一方面，社區治理主體缺位。耀江社區10個小區業委會很早就成立了，但由于制度、結構設置不規范，成員能力有限等困境，業委會基本處于無作為、難作為甚至亂作為的狀態，居民認同度低，社區公共事務難以有效運轉。面對這種情況，耀江社區黨組織以業委會建設為依托，推動社區治理體系與治理能力現代化建設，有效解決多元利益沖突，實現了社區安全有序、美麗宜居的完美轉型。

（一）以主體再造激活自治活力

社區集體行動困境導致的治理無序，根源在于社區居民主體意識不足與社區自治乏力。作為居民自治的重要主體，經過多番調研，耀江社區黨組織確立了以業委會建設為“牛鼻子”的工作原則，以業委會自治主體的再造有效激活社區自治的活力。一方面，針對業委會“組建難、運轉難”的組織困境，社區黨組織在街道黨工委的指導下，率先進行社區組織黨建新探索：在社區9個小區業委會成立黨的工作小組，由小區黨總支書記任組長。黨的工作小組對業委會工作進行整體領導，對業委會相關事務保持了解與關注，充當業委會與黨組織聯系的橋梁與樞紐，當業委會陷入力有不逮、亟須幫助的困境時，工作小組成員就會及時“伸出援手”，向居民區黨總支和居委會匯報，為業委會尋求更多資源幫助。另一方面，在社區黨組織的動員與組織下，社區創新性地組建了業委會主任聯合會，將社區內10個業委會主任組織到一起，廣泛收集和討論各小區的實際訴求與治理問題。這一系列舉措極大增強了社區業委會的參與能力，有效滿足了社區公共事務治理的利益訴求整合需求，為社區治理準確性與有效性提供了依據。

（二）以組織聯動重塑社區治理結構

有效的治理并不代表不存在問題，其關鍵在于是否能夠提供及時回應問題、迅速解決問題的制度通道。針對業主與物業之間的矛盾沖突，借鑒業委會主任聯合會的經驗做法，在黨組織的指導協調下，社區牽頭成立了物業經理聯席會，將各個小區的物業經理匯聚一堂，共同協商社區物業管理事務，促進社區事務有序推進。通過黨組織、居委會、業委會、物業等組織共同參與，業委會逐漸發展成一個頗具規模和實際執行力的組織實體。在此基礎上，耀江社區建構起以社區綜合治理聯席會議為最高決策層、治理工作小組為常務領導機構、業委會主任聯誼會和物業經理聯席會議為議事機構、黨的工作小組&業委會&物業公司為具體執行機構的社區合作治理體系，有效整合了社區多元主體力量，初步形成了具有現代化意義的社區治理格局。

（三）以規范創制奠定公意基礎

社區治理的主體多元性帶來社區居民和各類組織責任回歸的問題，社區合作治理的推動使得社區多元主體的互動愈加頻繁，社區合作治理各內部主體亟須具備內在的公共約束力和責任效力。為進一步提升社區治理規范性，在街道購買法律服務專門律所的幫助與社區黨組織的指導下，耀江社區對社區事務治理經驗進行梳理和總結，形成了一系列規范性措施。在廣泛征詢和聽取小區居民意見，同時與法律顧問多番研究論證的基礎上，基于“有法規依法規，沒法規從約定”的原則，耀江社區針對以往存在的社區治理多發問題，經過13個月深入調研與文字起草，數易其稿，經社區綜合治理聯席會議與業主大會全體會議民主審議表決通過，制定出臺了社區《住戶守則》，正式以公約形式把社區治理經驗總結為近40條內容。《住戶守則》以合作治理為導向，以私法自治為原則，合理界定了適用對象，立足現實問題，結合現行法律法規對社區內車輛行駛與停靠、房屋出租、寵物飼養、小區通行、房屋裝修、垃圾處理、鄰里關系以及物業管理費等八個方面的問題進行了約定，不僅解決了社區治理過程中住戶、業主委員會、物業服務企業不太關注或者不易理解和掌握的較為分散的法律法規問題，還以公約化的小守則提供了內容簡單易懂、適用范圍明確、使用方式便捷、懲處有理有據的住戶行為指南。《住戶守則》立足于社區實際，使居民行動和國家法律有機對接，有效連通了居委會、業委會和物業，為社區集體行動的規范發展奠定制度基礎。

（四）以法治評估體系完善社區治理機制

當制度規范供給后，治理主體能否提供可信的承諾，持續共同遵守公共規則，避免“搭便車”現象，有效的監督與激勵機制的建立是社區治理結構發展成熟的顯性標志之一。耀江《住戶守則》作為非正式制度，對社區治理各主體具有內在約束力與責任效力，其成功出臺與有效實施為社區居民的規范行為帶來指引的同時，也為社區自組織權利義務關系作出了清晰的邊界界定，這就為社區治理過程中社區治理的監督評估與激勵保障注入法治的新思路。一方面，立足于社區業委會的規范發展，在街道黨工委的指導下，耀江社區探索啟動對業委會建設實行依法評估的社區治理新技術——開展年度業委會法治評估工作。依據現行六大規范涵蓋社區治理、業委會建設相關法律法規、規范性文件等規定在內的36條標準，同時結合社區治理過程中業委會建設實際問題，社區對業委會運行與發展的各項事項指標予以規定與賦權，廣泛邀請律師、業委會主任聯誼會理事以及社區能人等有關人員對業委會開展“全面體檢”。根據法治評估結果，參照既定標準，對各業委會星級分類，同時依據評估辦法，針對業委會運行過程中的問題，評估團隊會詳細出具法治評估建議書。另一方面，借助“法治評估”活動的開展與組織評級標準，耀江社區所處半淞園路街道黨工委設立“引導資金”，星級業委會可以經過申請獲得3000-30000元不等的活動經費支持，用以開展自身建設、公共文化服務、社區更新、環境治理等多元組織活動。“引導資金”的設立，有效激勵了業委會的活動積極性，社區文娛活動、專項微更新計劃顯著增多，社區治理活力有效提升。同時，“引導資金”帶來的正向激勵，使得“法治評估”的評價與引導功能得到進一步加強，業委會活動規范性進一步提升。

通過黨建引領業委會建設，推動社區多元主體共同參與到社區治理中來，耀江社區有效化解了諸多矛盾，創新性構建起有效自治、協商共治、法治保障的社區治理新格局，有效提升了社區主體行為規范性、多元主體參與度與居民生活滿意度，實現了社區行為有序、主體有為、治理有效的良好善治。

三、黨建引領社區善治的實踐邏輯

耀江社區黨建引領社區業委會建設推動社區善治是城市社區治理創新的典型實踐，也是黨建引領社區自治、共治、法治有機結合實現社區治理現代化的生動反映，為城市黨建引領社區善治提供了創新理念。耀江社區黨建引領社區善治立足于居民生活需求，突破社區治理窠臼、提升社區治理效能，實現了社區公共利益的最大化與善治，其內在邏輯歸結于黨建引領社區治理體系與能力的現代化轉型，即實現治理主體、組織結構與技術應用三大要素在黨建引領下由低級狀態向高級狀態有效轉變。

（一）合作視閾下的主體性反思

黨建引領下社區治理主體特征呈現多元性，是黨組織、政府部門、社區自治組織、市場主體、社會組織以及社區居民多元主體力量的有機整合，各主體依據一定制度規范形成有機組織形態，基于合作互惠目標對社區公共事務進行治理。在具體的實踐中，承擔起社區自我治理職責的自組織主體是黨組織引領下社區居委主導的社區自治組織，基礎在居民。我國社區發展與治理的實踐現狀表明，一元主導的社區治理模式不具科學性，其中治理主體間力量發展相對不均衡，非公共主體力量較為薄弱，社區治理結構與過程的效度與穩定性還有待提升。社區治理的目標實現是一個伴隨社會發展與居民需求變化持續調適的過程，因而在社區發展與治理過程中，社區主體構成也在不斷反思與調整，以期適應快速變化的治理環境。在復雜的治理環境下，單個主體的作用極其有限，多元復雜利益訴求的存在對主體間合作提出需求。在這種意義上，黨建引領的社區合作治理趨勢，無疑是當下社區治理現代化與社區治理實踐的發展趨向。同時，社區治理的有效進行，內含著來自治理結構與過程的合作，任何社區事務的治理，都需要治理主體與治理客體的有效結合，在基層黨組織的引領下，各主體被充分吸收到社區治理過程中來，形成多元互動關系，最終在共建共治共享過程中促成社區治理水平與效果的提升。

（二）體系現代化的結構性重塑

在治理體系現代化命題下的社區合作治理，涉及權力與責任的共享、組織體系的互嵌以及制度規范體系的銜接。傳統以行政主導的社區治理向黨建引領下多元主體參與合作共治的社區治理轉變，意蘊著社區公共權力與責任的再分配，公共主體向非公共主體讓權抑或是賦權的過程，同時也是責任共擔的過程。在這個過程中，黨組織通過權責讓渡，給予多元主體發育空間，使其組織化從而具有一定的能動性，社區事務的治理能力得以提升，社區治理結構由傳統的封閉式演變為在社區黨組織領導下，社區治理過程中所有利益相關者都依法有序、廣泛有效地參與到社區公共事務的決策、執行與監督等各環節中。在這種組織結構下，基層黨組織通過組織嵌入、價值引領、共識培育、政策動員、平臺搭建以及資源整合等方式進行整體引領，在推動多元主體互動過程中實現社區有效的合作治理目標。與此同時，與社區治理權責分配與組織結構調整密切相關的還有關于社區治理的制度安排，包括正式制度與非正式制度。在社區合作程度較低時，多元利益訴求帶來的不穩定性使得社區治理的有序運行需要建立在強有力的制度保障之下，正式制度成為基本選擇；而當社區合作治理邁入正軌時，合作帶來的信任互惠關系網絡增強了共識引領與利益協商的規制作用，非正式制度的重要性愈加顯著，以正式制度為基礎、非正式制度為輔助的合作治理制度規范體系則成為黨建引領社區善治的制度底色。

（三）能力現代化的技術性突破

社區善治建立在一定的技術應用基礎上，社區治理技術的運用和創新，其重要目標就在于實現社區治理的精準性，包括對社區現象和內容的精準判斷、對社區治理對象和治理內容的精準鎖定和對社區治理手段和技術的科學運用，從而提高社區治理效率。社區的快速發展導致社區公共事務復雜性急劇上升，對社區治理水平提出了新的考驗，如何實現精準有效的社區治理成為社區治理現代化轉型的重要指向，這就需要實現在治理技術層面的創新突破。通過黨建引領諸如主體自主性培育、內生性規范創制、協商平臺搭建與誘導式治理等社會性治理技術的創新應用，引導多元主體的參與、表達、互動，使社區利益訴求與治理問題能夠有效反饋，公共資源得以科學合理配置，社區事務實現共建共治共享，可以提升多元主體自主能動性與參與積極性，有效提升社區治理實效作用，進一步夯實基層黨組織的合法性基礎。

①《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《人民日報》2021 年7 月12 日，第1 版。

②申麗娟、陳躍：《社區治理現代化的結構性障礙及其內源式破解》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2016 年第3 期。

③程熙：《回應性的“動員式治理”與基層糾紛解決》，《領導科學》2014 年第2 期。

④孫莉莉：《特大城市社會治理：立足基層社區的考察》，上海交通大學出版社，2018 版，第68 頁。

⑤張廣利、劉遠康：《城市社區軟法之治——以上海市Y 居民區〈住戶守則〉為例》，《長白學刊》2020年第2 期。

⑥羅家德、梁肖月：《社區營造的理論、流程與案例》，社會科學文獻出版社，2017 年版，第56 頁。

⑦中國政法大學法治政府研究院：《中國法治政府獎集萃（第五屆）》，社會科學文獻出版社，2018 版，第12 頁。

⑧韓福國、蔡櫻華：《“組織化嵌入”超越“結構化割裂”——現代城市基層開放式治理的結構性要素》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2018 年第5 期。

⑨張明皓、豆書龍：《黨建引領“三治結合”：機制構建、內在張力與優化向度》，《南京農業大學學報（社會科學版）》2021 年第1 期。

⑩張勇、何艷玲：《城市社區治理技術的空間嵌入》，《領導科學》2017 年第36 期。

? 黃晴、劉華興：《治理術視閾下的社區治理與政府角色重構：英國社區治理經驗與啟示》，《中國行政管理》2018 年第2 期。