轉變思路騰籠換鳥破解融資難題　大干快上建設現代化新道州刻不容緩

何真啟　許志勇

摘要：本文首先分析了道縣城市建設、文旅資源開發現狀和落后的原因。然后在當前國內經濟政策背景下，著眼于本縣歷史文化資源，從城市土地開發和文旅資源挖掘角度切入，深入闡釋如何建設現代化新道州，為破解本縣城市建設融資難題提供一種思路。

關鍵詞：城市建設;融資;土地開發;文旅資源

一、道縣城市建設和本地文旅資源開發現狀

道縣有2200多年的建制史，其中1500多年為州府郡置地，與衡州、郴州、永州并稱“湘南四大州”，歷來為州府所在地，是永州南部的中心;在長期的歷史積淀和文化熏陶中形成了人類起源文化、稻作文化、神秘文化、理學文化、紅色文化、書法文化、民俗文化等七大特色文化，被譽為“天下稻源、理學圣地、紅色瀟湘、大道之州”。但是，我們沒有因地制宜，依托本地人文和自然資源優勢來謀劃經濟社會發展，沒有把資源優勢融入經濟社會發展的方方面面，打造獨居特色的地域文旅景觀，從而實現創新發展;而周邊的寧遠、江華抓住機遇，通過近十多年的高速發展，城市面貌已脫胎換骨，特別是寧遠縣，通過幾屆班子接力，城市規劃格局和建設檔次已遠超道縣，建設永南中心城市的呼聲日高;反觀道縣，永南中心城市的地位已經名不符實，守著金飯碗在討飯吃。具體表現為：規劃建設檔次低、東西發展不平衡、交通路網不完善，城市面貌提質難，優勢資源待字閨中。

二、道縣落后的原因

（一）歷史欠賬

多年以來，道縣持之以恒、堅持不懈地實施“工業強縣”戰略，集中精力招商引資，竭盡全力抓工業園建設，城市建設和文旅項目建設資金投入嚴重不足。

（二）財力有限

道縣是個農業大縣，財力有限，縣財政是保”吃飯”財政，城市建設和文旅項目建設基本上是靠政府擠、貸來解決，投入的資金十分有限。

（三）未抓住融資的黃金時期

道縣錯過了2014年以前融資的黃金時期。2014年以來，國務院及相關部委先后出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國法【2014】43號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預【2017】50號）、《財政部關于堅決制止地方以政府購買政府服務名義違法違規融資的通資》（財預【2017】87號）等文件;文件要求，地方政府不得將公益資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源;地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債劵方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。2018年省財政出臺“停、緩、調、撤”政策，進一步規范地方政府舉債行為，緊縮融資政策，壓減項目投資，導致項目啟動難，資金籌集難。

（四）資金來源渠道單一

當前土地出讓金收入主要通過招拍掛，轉讓土地使用權給私企老板，私企老板再搞開發，賣房產給道縣人民。盡管出臺了各種優惠政策，一宗地幾十畝上百畝，幾個億的土地出讓金，資金總量大，這種私企老板還不好找，地也不好賣。

（五）政策缺乏連續性

項目規劃缺少前瞻性，沒有作出中長期規劃;項目實施采取“遇山開路，遇水搭橋”的粗暴方式，盲目上項目，搞開發，政策缺乏連續性，沒有做到一張藍圖繪到底。

三、建設現代化新道州資金來源方面的思考與建議

（一）在城市建設方面，讓城投公司參與拿地，參與土地一級開發，一級開發完成后，由城投公司直接將熟地零售賣給社會公眾。

（1）城投公司與土地一級開發

土地一級開發，是指由政府或其授權委托的企業，對一定區域范圍內的城市國有土地、鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使該區域范圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。土地一級開發商被視為捧著“金飯碗”吃飯，地產行業內甚至有“賣房不如賣地的說法”。土地一級開發商的盈利模式非常清晰，即通過拆遷、土地平整將“生地”變成“熟地”以達到出讓標準，待土地通過招拍掛出讓后，公司再按照與政府的分成比例獲得屬于自己的那部分土地出讓增值收益。

早期的土地一級開發在大多數城市主要是由政府來操作，也有政府委托企業來做，政府負責管理和監督，或者由國有企業或事業單位性質的土地儲備機構來做，一般是由土地儲備機構主導，負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設等手續并組織實施，在這種情況下，開發企業僅僅是作為土地儲備機構的受托人，具體執行一級開發相關事務，開發企業的管理費（利潤率）為開發成本的2%。如果是開發企業自行負責籌措資金、辦理規劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設等手續并組織實施的，利潤率為開發成本的8%。

城投公司是地方政府的投融資平臺，肩負著為政府融資推進城市基礎設施建設，高效經營政府授權的資產和到期償還債務三大任務，城投公司在為加快城市建設步伐發揮了重要作用。作為政府投融資平臺，各地城投公司肩負的融資壓力巨大，特別是償債壓力越來越大，為了增強城投公司的再融資能力，各地政府都在設法為城投公司注入新的資產，培育其自身造血功能。由于城投公司投資領域的特殊性，將相關土地增值收益用于平衡城市基礎設施建設投資，是目前各地較普遍的做法。

城投公司參與土地一級開發，總的來說可以分為兩類，一類是政府將土地儲備的職能直接賦予城投公司，比如上海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲備中心的職能，用土地儲備收益來平衡城市建設的資金缺口;另一類是由城投公司受土地儲備中心委托，代理進行土地一級開發，同時政府明確該地塊實現的土地增值收益定向用于城市基礎設施建設項目的投資平衡，城投公司無土地儲備職能，相當于土地儲備中心的土地一級開發代建單位。

2010年9月中，國土資源部一紙土地一級開發的“退出令”落至各地土地整理儲備中心。該文件提出，要對土地市場進行專項整治，并明確了主要任務及時間表——在2011年3月底前，土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤;各地國土資源部門及所屬企事業單位不得直接從事土地一級開發。筆者認為這對城投公司來說是一個很大的機遇。

未來一段時期我國城鎮化水平將持續提高，在這個背景下，各級政府建設用地的需求將快速增長。地方政府在“退出令”的限制下迫不得已退出土地一級開發，在這樣的情況下，本能地會有培植代理人的意向，而城投公司是最好的選擇。這是因為一方面政府可以最大限度地影響其具體經營決策行為，另一方面作為股東可分享其經營紅利。其實，已經有大量地方城投類公司充當了這一角色，如重慶的“八大投”。

盡管存在著種種風險，但土地一級開發的收益往往相當可觀，而且能通過與地方政府利益的捆綁，獲得多項政策支持，從而大幅降低一級開發的市場風險。因而，在擁有相關政府資源的前提下，進行土地一級開發往往會給城投公司帶來較強的盈利能力。

（2）城投公司直接將熟地零售賣給社會公眾

道縣有80萬人口，購買力強勁。政府做好城市規劃，通過招拍掛出讓土地，讓城投公司拿地，通過城投公司等國企做好三通一平，分割直銷給道縣廣大人民群眾，包辦證，讓普通群眾直接建房。

城投公司將新開區域道路兩側土地出售給個人，允許個人按照城市規劃建設房屋，充分吸引民間資本，撬動民間巨大資金池，突破資金來源匱乏的瓶頸，匯涓涓細流成大海，為城市建設開源引水。本縣在經濟發達地區務工經商人員眾多。由于購房政策限制和經濟發達地區房價高企，相當一部分人選擇不在務工經商地購房。然而，因為進城務工后已適應城市便利的生活條件，不愿再回到農村生活。在縣城置業便成為他們現實而直接的選擇。他們普遍具有一定經濟基礎，對比縣城四、五千的房價，顯然自建房更具有吸引力。這個群體便構成了前面個人建房市場的主體。

（二）因地制宜，依托本地優勢文旅資源，采用BOT、TOT等模式引入國內國際先進文旅開發企業，建設文旅融合項目，把文化和旅游融合發展打造成拉動道縣經濟發展的引擎。

（1）新時期文化和旅游的融合發展對于經濟增長發揮了重要作用

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體。新時期文化和旅游的融合發展對于經濟增長發揮了重要作用，近年來文旅融合的新亮點、新模式、新業態不斷涌現。黨的十九屆五中全會再次提及“推動文化和旅游融合發展”的戰略部署，文旅融合成為文化建設和旅游發展的內在要求和必然結果，以文促旅游，以旅彰文成為文旅融合發展的重要思路。推動文化和旅游深度融合，成為文化建設和旅游發展的新引擎和新動力。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，“推動文化和旅游融合發展，建設一批富有文化底蘊的世界級旅游景區和度假區，打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區，發展紅色旅游和鄉村旅游”，進一步明確了文化和旅游融合發展要求，為“十四五”時期文化和旅游改革發展提供了遵循、指明了方向。

（2）文旅融合項目投融資模式

目前，文旅融合項目投融資模式可采用：PPP（狹義）、BOT、TOT、BT等模式。其中：PPP（狹義）指的是政府與私人部門組成特殊目的機構（Special Purpose Vehicle），引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營模式。BOT指的是政府對該機構提供的公共產品或服務的數量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風險由政府和私人機構分擔。當特許期限結束時，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府指定部門經營和管理。TOT指的是政府部門將擁有得設施移交給公司運營，通常公司需要支付一筆轉讓金，期滿后再將設施移交給政府方。BT指的是企業與政府方簽約，設立項目公司以階段性業主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后交付給政府。對于經營性的項目，可參考采用合適的融資模式。

（3）道縣具有優勢的支撐文旅融合可持續發展的自然資源和人文資源

人文資源是旅游發展的基礎，旅游講特色、創精品，一個重要的方面就是要十分注意對文化內涵的發掘。發展旅游，最重要的資源無非兩大類。

一類是自然資源，道縣為山區盆地，景觀獨特，地美物豐，水系發達，被稱之為“天然溫室”。擁有都龐嶺國家自然保護區、月巖國家森林公園、湘源溫泉、宜山公園、瀟水濕地公園等自然生態資源，均可開發4A級以上的高等級旅游景區。都龐嶺主峰韭菜嶺海拔2009.3米，雄居湖南省第二高峰，被《中國國家地理雜志》評為中國十大“非著名山峰”之首，被廣大驢友稱之為湖南的“K2”。全縣森林覆蓋率達61.9%，年均氣溫18.5℃，集山、水、林、洞于一體，融奇、秀、幽、峻于一身，擁有喀斯特地貌及崗丘山景，崎旋的瀟水河段水域風光，以及散布全縣的溶洞群，層次分明，秀麗多姿，低硫可飲的湘源溫泉及秀美的高山草原，令人流連忘返。一類是人文資源，主要包括幾千年中華文明留下的文化遺產遺跡、歷史文化傳統、各民族各地方風土人情，以及我們黨領導人民在革命、建設、改革中取得的偉大成就等。道縣有2200多年的建制史，其中1500多年為州府郡置地，與衡州、郴州、永州并稱“湘南四大州”，歷來為州府所在地，是永州南部的中心;在長期的歷史積淀和文化熏陶中形成了人類起源文化、稻作文化、神秘文化、理學文化、紅色文化、書法文化、民俗文化等七大特色文化，被譽為“天下稻源、理學圣地、紅色瀟湘、大道之州”。縣域內各種文物古跡3600多處，道縣被評為全國重點文物保護單位有鬼崽嶺遺址、濂溪故里古建筑群、玉蟾巖遺址等、瀟賀古道等4處，省保3處、市保24處、縣保126處、龍船賽習俗被列入國家級非物質文化遺產保護名錄。道縣是湖南省革命老區縣，是革命烈士、劉少奇夫人何寶珍的家鄉，是中央紅軍長征時突破第四道封鎖線的首要阻擊戰場。紅軍長征在道縣戰斗33天，行程480公里，途徑90%以上鄉鎮，留下了毛澤東、朱德、周恩來等中央領導的光輝足跡。2017年，道縣獲批湖南省8個紅色文化重點縣，入選國家“重走長征路”紅色旅游精品線路縣區。2019年，建成陳樹湘生平事跡陳列館，獲批湖南省愛國主義教育基地、黨性教育基地，道縣躋身紅軍長征沿線城市聯盟。

（4）堅持因地制宜，立足區位特點、依據資源稟賦，走特色化、差異化發展道路，突出抓好文化和旅游融合項目建設，推動道縣經濟又快又好發展。

文化資源本就是最重要的旅游資源。即使是自然資源，很多也富含人文要素、打上文化烙印，正所謂“山不在高，有仙則名;水不在深，有龍則靈”，人文色彩越濃厚的旅游資源就越有魅力。

隨著經濟社會發展和人民生活水平提高，我國進入大眾旅游新時代，單純以觀光看景為主的旅游已經不能滿足游客“求新、求奇、求知、求樂”的旅游愿望。

這就需要以優秀人文資源為主干，用文化提升旅游品位，把歷史文化與現代文明融入旅游經濟發展，大力弘揚優秀民族文化和民族精神，精心打造更多體現文化內涵、人文精神的旅游精品，讓自然景觀更富神韻、文化體驗盡顯魅力。

因地制宜，“靠山吃山，靠水吃水”，依托本地人文和自然資源優勢謀劃經濟社會發展，把資源優勢轉化為經濟優勢。通過BOT等模式，引入像中惠旅等一批先進文旅開發企業，通過建設-運營-移交，創建一批4A級以上景區，融入大桂林旅游圈，創立一批文化主題鮮明、文化要素完備的特色旅游目的地，把旅游業打造成道縣經濟發展的引擎。以文化和旅游領域供給側結構性改革為主線，加快產業轉型升級，堅持因地制宜，立足區位特點、依據資源稟賦，走特色化、差異化發展道路，不搞“一刀切”、不能“一窩蜂”，防止照搬照抄、簡單模仿。堅持穩中求進，做到穩扎穩打、久久為功，既不能一味觀望等待，又不能指望一蹴而就;既反對保守、不作為，又防止冒進、亂作為。以深度融合促進理念創新、機制創新、業態創新、模式創新，努力實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。推進紅色旅游、旅游演藝、文化遺產旅游、主題公園等已有融合發展業態提質升級，支持開發集文化創意、度假休閑等主題于一體的文化旅游綜合體。依托文化資源、突出文化元素，大力發展研學旅游、展演旅游、康養旅游等新型文化旅游業態。

正如2020年時任縣長李同志到中惠旅考察，就道縣月巖風景區達成開發協議時，跟中惠旅肖沛宇總裁講的那樣：“我們要務實合作、必須合作，盡快合作”。多少事，從來急，天地轉，光陰迫，一萬年太久，只爭朝夕。我們要踐行”三合“精神，轉變思路騰籠換鳥，破解融資難題， 大干快上建設現代化新道州刻不容緩。

參考文獻：

[1]雒樹剛，推動文化和旅游融合發展 光明日報? 2020，651期

[2]韓嘯，城投公司與土地一級開發 百度文庫 https：//wenku.baidu.com/view/67cfb81359f5f61fb7360b4c2e3f5727a5e924a8.html