網絡詐騙治理困境與破解路徑

陸小成

習近平總書記強調沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化〔1〕。2002年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強打擊治理電信網絡詐騙違法犯罪工作的意見》專門針對電信網絡詐騙違法犯罪行為，明確提出要堅持科技支撐、強化反制，運用科技信息化手段提升技術反制能力。隨著互聯網技術的快速發展，科技創新和信息化進一步助推社會快速轉型，但同時也帶來許多的網絡安全風險。網絡詐騙即詐騙者利用電信、網絡等現代科技手段和平臺實施的詐騙行為。網絡詐騙主要利用計算機或網絡技術，以虛構事實、隱瞞真相等手段實現非法占有，屬于計算機犯罪與金融犯罪的結合體〔2〕。值得深思的是，在高科技時代，為什么網絡詐騙者能頻頻得手，為什么難以對網絡詐騙進行有效根治?其中重要緣由在于詐騙行為有“成本低、收益高”的特點，而預防詐騙缺乏有效的科技手段和網絡平臺，對網絡詐騙行為進行治理缺乏有效的監控信息。在互聯網+背景下，加強網絡詐騙治理，采取有效措施，利用現代科技和信息手段，構建全國統一的公民誠信系統，對于提升網絡詐騙治理能力具有重要意義與實踐價值。

一、網絡詐騙的社會危害與主要特征

截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，互聯網普及率達73%(1)數據來源：中國互聯網絡中心于2022年2月發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》。。互聯網網民規模及普及率呈高位態勢，與此同時，網絡詐騙逐漸形成跨國界、組織化的產業鏈，成為制約互聯網健康發展的頑疾〔3〕。由于其來勢猛、范圍廣、危害大，讓不少群眾蒙受物質和精神等諸多損失，而且因網絡平臺的虛擬性、跨時空特點，網絡詐騙行為很難得到有效遏制。隨著科技創新發展，電信網絡詐騙手段更新頻率極快，網民難以防范〔4〕。網絡詐騙行為嚴重干擾了和諧社會建設，影響社會群眾生活，也嚴重考驗國家治理現代化建設，有效治理網絡詐騙行為成為社會群眾的強烈期待和重要的民生工程。

1.網絡詐騙種類多樣

電信網絡詐騙越來越多地通過網絡傳播〔5〕。目前，網絡詐騙包括網絡代購、中獎、退稅、積分兌換、冒充熟人、冒充公檢法工作人員、電話欠費等多種形式。特別是隨著微信、微博、QQ以及短視頻等新型媒介和平臺的出現，網絡詐騙的新樣式、新領域不斷增多。網絡詐騙種類多樣，呈現出許多新特征。比如，詐騙形式從“單團伙獨立行騙”轉變為“多集團配合作惡”、利用“人工智能、AI換臉”等新技術進行詐騙。此外，還出現了許多高危、高發的詐騙手法，比如疫情詐騙、兼職刷單、仿冒老師、網絡交友詐騙等。

2.網絡詐騙鏈條完整

網絡詐騙者通過利用網絡新技術、新平臺、新應用，掌握網民心理和網絡消費熱點，形成了反偵察、防識破真相的完整詐騙鏈條。詐騙分子依托科技手段提高了網絡詐騙的準確性和隱蔽性，特別是利用網絡的跨空間優勢，針對網絡監管者的監管漏洞或盲區，形成了企業化運作、網絡化管理、團隊式作案的完整鏈條，具有較強的反偵查能力，能一定程度上規避詐騙風險。比如，有的網絡詐騙團伙利用偽基站技術，替代移動網絡中的工作基站，偽裝成運營商基站，冒充合法號碼向用戶手機發送詐騙信息，進而形成一條生產、銷售、使用的黑色產業鏈〔6〕，增加警方在對網絡詐騙行為進行偵查、打擊、治理等過程中的難度系數。

3.網絡作案流動性大

不少網絡詐騙團伙規避國內偵查，從境內向境外轉移，采用“打一槍換個地方”的流動性作案模式。隨著互聯網時代的到來，縮短了時空距離，網絡信息依托計算機、互聯網、智能手機終端等就可以全球傳播，網絡詐騙實現跨國作案，流動性大。網絡詐騙行為利用現代發達的互聯網技術和平臺，具有成本低、收益高、流動快等特點。網絡詐騙行為時間、空間跨度大，詐騙過程中并不需要詐騙者與被騙者面對面接觸。網絡詐騙者與被騙者都不在同一個地方，詐騙者實施詐騙行為之后，被騙者發現自己被騙或者采取行動有一段時間的延遲，限于跨區域性、流動性大等制約難以對詐騙者采取有效的應對措施〔7〕。因網絡詐騙流動性大，受害者卻因跨區域、網絡復雜性等對詐騙者無能為力，所以網絡詐騙行為難以得到有效懲治。

4.網絡作案手段隱蔽

網絡詐騙行為在虛擬的網絡世界進行，隱蔽性是其重要特點。隨著網絡普及，網上銀行作為一種高科技的金融工具，因其交易方便、快捷等特點而愈加普及，伴隨而來的卻是愈演愈烈的網絡和電信詐騙〔8〕。如網絡詐騙者通過網上操作，可以入侵并篡改某一網上銀行主頁，網民在不知情的情況下填寫銀行賬戶等重要信息，從而輕易被詐騙者獲取，完成網絡作案行為。區別傳統詐騙方式，網絡詐騙作案活動主要是通過“人-計算機網絡系統-人”進行。有的詐騙團伙甚至通過開發短信木馬攔截技術進行作案，有的利用虛假改號軟件模擬公共機構號碼進行偽裝詐騙，作案手段更加隱蔽、成本低、防控難。

二、網絡詐騙治理主要困境

加強網絡詐騙治理尤為迫切，但因互聯網技術及其相關平臺發展迅速，加強網絡詐騙風險防范與治理更加具有難度。由于網絡詐騙的受害人分布廣泛，一起維權的時間成本和經濟成本太高，而實施詐騙行為的犯罪嫌疑人一般在外地或國外，導致被害人的合法權益難以依靠現有的私力救濟和社會救濟途徑得到維護〔8〕。打擊網絡詐騙犯罪的本質就是現今網絡技術之間的博弈。但由于我國網絡安全監管起步晚，基礎數據庫不健全、技術力量不足、專業設備缺乏等，造成了我國網絡詐騙監控的能力不強〔9〕。網絡詐騙治理困境主要表現在以下幾個方面：

1.因詐騙者跨域操作導致立案難

網絡詐騙一般通過跨區域甚至跨國界的電話或者網絡聯系，詐騙分子跨域操作，與受害者相互不謀面。詐騙者可以換一個網絡賬號和手機號碼繼續行騙。由于受騙者之間因網絡的跨空間特點難以進行信息溝通，維權意識弱，往往選擇放棄報案，也難以收集和保存證據，導致網絡詐騙者往往逍遙法外，難以被及時依法處置。

2.因詐騙信息難以掌握導致偵查難

網絡詐騙者利用公眾在不掌握更多的網絡知識、缺乏網絡風險識別與防范能力以及對詐騙者自身真實信息無法知曉等情況，實現網絡詐騙目的。當前，因多方面的原因存在，網絡詐騙者可以隨意更換QQ號、微信賬號、手機號等，也可以隨意新開或者取消銀行賬號，甚至代辦和使用他人賬號進行詐騙。特別是網絡詐騙者的個人身份信息難以有效監控，導致立案偵查非常困難，這也是網絡詐騙愈演愈烈的重要原因之一。而受害者只知道對方的銀行賬號或者QQ號、手機號，這些信息可以在詐騙者的操作下進行更改，增加了偵查破案難度。一些網站因商業利益驅使，縱容詐騙者在其網站上行騙，或者網站被盜用也無法防控，難以對詐騙者的行為進行有效的監督和治理。一般而言，警方接案后主要從兩方面入手偵查：一是追查犯罪嫌疑人的銀行賬號，二是通過互聯網查詢網站所在服務器的位置。但由于詐騙者的銀行賬號跨省，跨省偵查增加了難度系數。而網站所在的服務器許多是租用國外服務器，一旦這些服務器關閉，線索就會中斷，導致很難進行境外追查犯罪證據。有的犯罪分子與網絡運營商勾結，將運營商處的日志記錄進行刪除，銷毀犯罪證據，令偵查取證工作難以開展〔10〕。

3.因防控部門力量分散導致追討和索賠難

由于詐騙者跨省甚至跨國界，受害者和公安人員難以對其進行追討和責任追究。詐騙者每次作案金額少，空間分散，僅僅依靠公安的力量，很難對涉及面廣案件數量多的網絡詐騙進行及時追討和索賠。電信運營商、互聯網公司、銀行、公安部門因各自為陣，監管分散，對通訊、網絡上存在的巨量詐騙信息“無能為力”，面對詐騙成本低、治理成本高的網絡詐騙行為往往“心有余而力不足”，網絡詐騙行為因防控力量過于分散難以得到有效治理。

三、加強網絡詐騙治理的破解路徑

針對網絡詐騙的特點及其治理困境，加強網絡詐騙治理，應從建立治理平臺、強化技術創新、完善治理法規、明確部門職責、鼓勵社會參與等著力，提高防控電信網絡詐騙的國家治理能力。具體而言，加強網絡詐騙治理，應側重以下幾個方面的路徑：

1.建立公民誠信系統，實時掌控詐騙信息

網絡詐騙具有利用互聯網的跨時空性、虛擬性、流動性、隱匿性強、范圍廣、作案時間短等特點，導致對詐騙者的身份信息很難真實掌握，公安機關很難對作案者的行為進行跟蹤和及時監督，也為國家安全治理帶來隱患。治理網絡詐騙必須盡快整合力量，搭建防控平臺，加快建立全國統一身份及信息識別功能的公民誠信系統。該系統由國家公安部門牽頭建立，整合各部門信息，主要涉及到公民身份、銀行卡賬號等信息，特別是掌控詐騙者作案及其銀行轉賬等行為蹤跡。利用公民誠信系統，可以實現任何轉賬賬號均是在真實身份人身上發生，不存在虛擬賬號，遏制詐騙者通過隨意更改信息而進行詐騙的行為。利用公民誠信系統，被騙者還可以及時報警和網絡舉報，及時鎖定嫌疑人、追繳損失、防止詐騙范圍擴大。國家也可以利用該系統不斷完善功能、豐富內容，彌補網絡監管漏洞，加大對網絡詐騙行為的打擊力度，為國家網絡安全建設與治理提供必要支撐和關鍵抓手。

2.提升詐騙風險防范能力，強化網絡交易安全性

由于網絡詐騙者熟悉計算機、互聯網等新技術，能夠洞悉計算機網絡的諸多漏洞和被詐騙者心理防范意識薄弱等缺陷。網絡詐騙治理要加快提升反詐騙風險防范能力，盡快破解網絡詐騙成本低、防范薄弱等困境，強化網絡詐騙治理技術創新，保障網絡交易安全。比如，創新電子簽名與數字認證技術，杜絕詐騙者竊取用戶信息進行非法交易。加強網絡交易的動態監管，實時網絡監控資金流向，對流向賬號及信息進行實時跟蹤、監控和保留痕跡。利用現代網絡技術對網絡交易行為設置嚴格的動態檢查程序，對網絡終端和主機數據庫進行查詢、記錄、存檔和監控，實時跟蹤、及時監控。比如，對可能存在詐騙行為的網絡交易活動進行監控，并對可能存在詐騙行為的可疑賬號進行及時提醒、警告并持續跟蹤，為懲治詐騙行為提供必要的證據和相關線索。

3.完善治理法規，全面整治清理黑卡黑戶

加強網絡詐騙治理的相關法律法規建設，全面開展黑卡黑戶整治清理，進一步實施并強化實名制管理。嚴格規定個人在涉及轉賬交易等方面不能頻繁更改個人信息，申請新的手機號、銀行號、微信號、QQ號必須有一定的期限要求。公民個人或者公司法定代表人申請的手機號、銀行賬號、網站及網絡用戶名、QQ號、微信號、支付寶賬號等均實時在誠信系統中備案，即使注銷和更改也將實時記錄和跟蹤。對于信息不全的“黑卡”“黑戶”進行凍結。凡涉及到社會交往的賬號或用戶名必須與其身份證信息掛鉤，信息不全或者不一致時拒絕申請，全面實現實名制管理，防止詐騙者采取更換賬號持續實施詐騙活動。明確借用個人銀行卡、手機卡、身份證等信息行為必須承擔連帶責任，借用他人信息或者卡號者必須在公民誠信系統中備案。杜絕詐騙者隨意隱匿身份、更改賬號、為非作歹，純凈網絡行為，維護良好的網絡交易環境。

4.明確治理職責，構建多部門聯合執法機制

增強公安、司法、銀行、網管辦以及互聯網企業等部門防控網絡詐騙的責任感和使命感，提高治理網絡詐騙的積極性和主動性，加快構建電信網絡詐騙犯罪的協同治理機制。要鼓勵社會組織、社會公眾等多元主體協同參與網絡詐騙治理，堅持以人民為中心，堅持群眾路線，群防群治，提升網絡詐騙的協同治理水平。應加強部門力量與資源整合，明確各自職能職責，加快構建職責清晰、協同聯動、銜接緊密、運轉高效的網絡詐騙治理體系。公安機關強化偵查打擊，行業部門要壓實治理主體責任，整合多方面資源，實現協同聯動、綜合治理。盡快成立嚴厲打擊通訊網絡詐騙犯罪的專門機構，制定打擊治理網絡詐騙工作方案，明確安全保衛、個人金融、電子銀行等相關部門責任。公安、網絡管理部門加快網絡詐騙防控技術研發，加強與跨省、跨國界相關部門的信息溝通和聯絡，及時掌握和監控詐騙者行蹤，盡可能防范各種詐騙風險。司法機關應簡化立案程序，針對網絡詐騙建立綠色通道，降低受害人的維權成本，加大對詐騙者的懲治力度。金融、電信、互聯網等行業主管部門要全面落實行業監管主體責任?；ヂ摼W企業要主動填補系統漏洞、建立安全審查機制，對于租用國外服務器的網站應該進行提醒和必要的風險規避。銀行要對電信詐騙黑名單賬戶實施控制，對系統預警的電信詐騙賬戶及時中止匯款交易，并向客戶提示風險，助力形成打擊治理電信網絡新型違法犯罪的強大合力。加強社會群眾網絡安全教育，利用電視臺、廣播、網站等平臺加強通訊網絡詐騙的信息揭露，舉辦各類網絡教育節目，增強防范意識。

5.強化公眾監督，夯實受騙者行使追討權利

公眾監督是治理網絡詐騙的關鍵環節，網民舉報是發現問題的重要渠道。要鼓勵全社會監督，廣泛動員公眾力量，集中公眾監督的力量與智慧，鼓勵公眾參與偵查和追討過程，不斷壯大偵查力量，降低偵查成本。應保障受害者的維權權利，不論受騙金額多少，受害者均可通過維權渠道進行追討。依托建立全國統一的公民誠信系統，讓人們可以通過身份查詢或者銀行賬號查詢，了解和掌握交易方的社會信用度，提高防范意識。通過核實和留存詐騙者的身份證號碼、手機號、銀行賬號等信息，提高交易的安全性?；趥€人身份信息安全性考慮，查詢者不一定要掌握公民所有信息，但其身份證號碼、手機號、銀行賬號等尾號信息應該可以掌握與核實。詐騙者信息在公民誠信系統中應長期保存并公之于眾，他人可以隨時查詢，讓社會廣泛知曉、警惕和監督，讓詐騙者的真實身份信息公之于眾，切實提高詐騙成本。針對網絡詐騙中互聯網平臺與網絡詐騙犯罪存在的利益關系，依托公眾監督舉報，加大對基礎電信運營商、互聯網企業的監督和問責，并增加公眾對各網站、互聯網企業的誠信度評價，對失責、違規、失信行為列入黑名單。個人進行網絡舉報時，公安部門應配合將詐騙者或者被舉報者的信息進行及時鎖定和反饋，一定程度上也可提高詐騙成本，純凈誠信交易環境，進而提高國家對網絡詐騙防控的治理能力，助推國家網絡治理能力和治理體系現代化建設，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，加快建設更高水平的平安中國。