航天領域典型多邊國際合作機制分析

許菁菁 孫青 程藝（北京空間科技信息研究所）

1 引言

近年來，我國航天事業快速發展，航天綜合實力不斷提升，中國航天已經開啟航天強國建設的新征程。航天國際化發展是貫徹中國外交政策的重要舉措，加強航天國際合作研究是推進中國航天國際化發展的重要途徑。航天多邊合作是航天重大項目合作的重要模式，深入研究國際上典型航天多邊合作機制，如地球觀測組織（GEO）、《空間與重大災害國際憲章》（CHARTER）、“國際空間站”（ISS）等的不同合作模式和機制，通過比較分析效果及其特點，能為我國航天重大工程國際合作機制設計提供啟示。

2 航天多邊合作的特點

多國參與是當前航天重大項目的主要特點，航天重大項目具有高投入、高技術、高風險的特點，通過進行多邊合作，發揮各自的優勢，形成優勢互補，共同推動航天重大項目向前發展。

航天領域政府間多邊合作機制已經形成了完善的運作機制和模式。其中，聯合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，簡稱“聯合國外空委”）已經成為航天領域最重要的政府間多邊合作機制，形成了多項具有重大影響的國際進程。此外，聯合國外空委與眾多外空多邊機制建立了廣泛合作，有助于共同處理外空問題。聯合國外空委強調外空活動的可持續開展，強調各國都有平等進入太空的權利，維護發展中國家的利益，并重視外空領域全球伙伴關系。

當前，航天領域多個重要的政府間機構在各自專業領域有效推動航天多邊合作，制定專業性較強的多邊合作機制。例如，機構間空間碎片協調委員（IADC）在碎片治理領域致力于外空活動的可持續發展問題，在碎片問題研究和國際規則制定方面取得了重要成果，制定碎片減緩準則并推動標準制定和國家實踐。GEO有效推動空間技術的合作與應用，推動空間數據有益共享，將空間技術惠及全人類。

3 地球觀測組織機制與特點

GEO于2005年成立，是目前地球觀測領域最大的政府間國際組織。GEO成員國、參加組織和關聯組織眾多，旨在促進開放、協調和持續的地球觀測數據共享和基礎設施建設，以便在多個學科中更好地進行研究、制定政策、決策和行動。GEO側重于3個全球優先領域，即聯合國《2030年可持續發展議程》《巴黎協定》和《2015－2030年仙臺減少災害風險框架》，推動全球綜合地球觀測系統的建設，其資金來源于成員國和參加組織的自愿捐款。中國是GEO創始國并一直擔任代表亞洲、大洋洲的聯合主席國，在GEO的成立和發展中發揮著重要作用。此外，歐盟、美國和南非也是GEO聯合主席國。GEO的核心使命是建設一個綜合、協調和可持續的地球綜合觀測系統（GEOSS），獲取大氣、海洋和陸地的觀測信息，使人類更好地理解地球系統，為決策者提供信息。

GEO目前有113個成員國、140個參加組織（PO）、9個觀察員、19個關聯組織（截至2022年6月）。GEO基于全球面臨的環境變化的共同挑戰，以發起協調的、全面的和可持續的地球觀測做出有利于人類的決定和行動，來吸引各國政府和國際及區域組織的廣泛參與，通過衛星應用技術服務于人類社會發展，促進全球可持續發展。此外，其建設GEOSS的務實目標也成為吸引國際社會各方參與的重要因素。

GEO制定了明確、清晰的方法論體系，成為促進務實合作的重要指導。第一，GEO各項活動和項目的實施均以《GEO十年戰略執行計劃（2016－2025）》為指導文件，描述了明確的愿景，以GEOSS建設為發展目標，不斷明確GEOSS數據共享和管理原則。第二，GEO明確了總體戰略，包括制定了共同的原則，以確保行動和信息的有效性，產生了強大的政策影響，這些原則有利于鞏固GEO的主要參與活動。第三，GEO的戰略發展中形成了3個層次的合作方法論，即“持續”“加強”和“擴展”，針對不同合作程度的合作方分類施策，確保所有利益相關方能夠一致和持續地參與GEO活動。

GEO通過區域劃分來協調其活動。每個區域GEO組織協調本地區的利益相關方、活動、系統建設，以自下而上的方式促進GEO組織的發展。此外，GEO通過預研項目、啟動項目、旗艦項目、基本任務4個項目實施機制靈活開展活動。這些機制提供了一個開放的框架，使廣泛而多樣的GEO團體能夠協同工作。在實現GEO的戰略目標方面，每個機制都有不同的目的，允許開展不同規模和種類的活動。通過不同成熟度的項目實施機制，促進項目轉化為能夠產生社會效益的服務。同時，GEO的資金來自于各方捐款，簡單、靈活，并創建了一個穩固、可持續的財務基礎，保持了GEO的一致性和凝聚力。

GEO的4個項目實施機制（來源：GEO官網）

4 《空間與重大災害國際憲章》機制與特點

CHARTER是重大災害事件中的救援組織，主要任務是在重大人為或自然災害發生后提供航天衛星數據的采集和傳播，為受災國家和地區提供對地觀測圖像及其增值服務產品。CHARTER不以國家為成員組成，而以各個航天組織為成員。目前，CHARTER有17個成員組織，包括歐洲航天局（ESA）、法國、加拿大、印度、阿根廷、日本、中國、德國、韓國、巴西、俄羅斯、委內瑞拉、阿聯酋13個國家、區域的航天機構，以及美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）、美國地質調查局（USGS）、英國DMC國際成像公司（DMC International Imaging）和歐洲氣象衛星應用組織（EUMETSAT）等多個衛星運營機構，包含現階段國際上主要的具有遙感衛星資源的航天機構或組織。每一個加入CHARTER的航天組織都必須提供至少1個空間設施（即遙感衛星）。CHARTER在空間減災領域的成功運行與其衛星資源協同機制及嚴密的組織運行流程密不可分，其建立的國際合作機制為空間防災減災提供了一個重要的法律框架和合作模式。

CHARTER所建立的合作機制屬于跨區域的多邊合作，現成員分布于歐、美、亞、非四大洲，其成員絕大部分屬于政府機構，同時還包括空間運營商，體現了對成員方開放包容的態度。因此，CHARTER不完全屬于政府機構間組織。這樣的開放性也成為了其合作機制中一個獨特的創新。同時，CHARTER成員國通過了“普遍獲得機會”原則，進一步加強CHARTER對全世界災害管理的貢獻，任何國家災害管理當局都能夠向CHARTER提出緊急響應請求，且不一定必須是其成員。

CHARTER規定，成員方以自愿的形式相互合作，提供他們各自的地球觀測站或遙感衛星所收集到的數據，供正受災害影響或面對潛在災害的國家使用，且不收取費用，在相關國家之間也沒有資金交換。此外，CHARTER規定成員方的義務并非強制，也沒有對締約方提供錯誤信息后所需承擔的責任進行規定。

CHARTER在啟動應急機制的運行中制定了嚴密規范的流程，從授權用戶提出申請，到最終用戶獲得數據及產品，過程中各個環節進行了詳細的規定和規范化的操作，保障其應急機制高效運行。同時，執行秘書處需要定期對CHARTER的運行情況做出報告，其中包含對執行情況進行評估，對執行過程中發現的問題進行分析和總結。CHARTER定期報告的制度也促進其機制不斷進行自我完善和發展。

5 “國際空間站”機制與特點

“國際空間站”是迄今為止通過國際合作開展的世界上最大的航天工程。1998年，美國、俄羅斯、日本、加拿大以及歐洲航天局成員國（包括比利時、丹麥、法國、德國、意大利、荷蘭、挪威、西班牙、瑞典、瑞士和英國）等15個國家代表在美國華盛頓簽署了《政府間空間站合作協議》（IGA），該文件約定了各國在“國際空間站”的任務、責任、權利與義務。隨后，巴西加入“國際空間站”項目，但只與美國簽署了雙邊協議，可以使用“國際空間站”的美國組件，但美國必須事先通知其他伙伴并尋求協商一致意見。然而，由于財政問題，巴西最終退出了該項目。同時，美國國家航空航天局（NASA）還和合作國空間機構的負責人簽署了4個備忘錄，各成員國空間機構簽署了多個雙邊執行協議，用以指導具體的建造工作和開展合作。“國際空間站”是航天多邊國際合作項目的典范，在技術、科學、政治、經濟、法律等諸多方面都具有獨特的價值。

IGA協議概述總體結構、合作計劃，其中只有最重要的問題有詳細規定，例如，交叉豁免責任原則、刑事管轄權和知識產權管轄權、溝通和管理的一般程序。IGA并沒有包括所需資金水平，以及提供空間站通信、發射和返回運輸服務等方面的細節。IGA只提供一個框架，包括合作的總體計劃，對整個項目具有重要意義的規定，其余眾多問題都通過更專業的備忘錄或技術協議來解決。在IGA的28條款項中，只有6條沒有諒解備忘錄細化程序、義務、責任等。因此，雖然IGA規定了在“國際空間站”項目期限內合作伙伴的某些義務，但總體來看，其還是一個為各國開展空間站合作的宏觀框架。IGA并沒有試圖具體管理長達數十年的項目中可能出現的法律和技術問題。相反，其關注的是那些必須有所規定的領域，剩下的有待“在進行中”決定。其法律框架的靈活性提升了“國際空間站”的協作水平，有利于項目長期協作發展。

“國際空間站”項目建立在IGA的基礎之上，依據IGA進行管理。但該項目的運營結構實際上更為復雜，衍生出法律文件分支和技術標準分支。法律文件分支由諒解備忘錄，合作機構之間的執行安排、合同以及《行為準則》組成，多層級的法律文件約定合作機構在空間站設計、開發、運營和利用中具體技術方面合作的責任，并確定各自機構及其承包商和分包商的角色和職能。嚴格地說，這些文件都不構成具有法律約束力的國際法文件，但它們都影響到合作伙伴的權利和義務。技術標準分支由與項目相關的技術標準組成，包括航天員培訓、控制中心的操作和設備兼容性標準。IGA被視為這種技術合作的法律基礎。國際空間站多層級的法律文件與技術標準之間是相互聯系、相互影響的。

“國際空間站”的法律制度為該項目提供一個充分的法律框架，既精確又足夠靈活。IGA規定了合作各方之間的重要責任問題，建立了一個廣義上的責任交叉豁免，旨在鼓勵“通過‘國際空間站’參與探索、開發和利用外層空間”。由于“國際空間站”從一開始就被規劃要服務數十年，刑事管轄、知識產權、海關和移民以及數據和貨物的交換等問題均受到政府間協定的有效規制。在“國際空間站”開始有人進駐時，就制定并采納了人員的行為準則，試圖區分航天員和飛行參與者，對空間站上人員的適當行為做出了基本規定。總的來說，國際空間站為如何管理長期載人太空任務方面的國際合作提供了一個范例，其法律制度可以成為未來外層空間載人長期項目法律文件起草的基礎，其機制也可運用到其他類似項目中。

6 典型航天多邊合作機制的總結與啟示

完善的組織架構是保障國際合作機制中各項事務和活動順利開展的必要條件。例如，GEO在組織架構上，采用了實體機構參加組織決策及推進日常事務的方式。這種模式相較單純采用例會制度有更高的約束性，也意味著更能為組織的順暢發展提供體制保障。而對于非實體架構的合作機制，跳過成立實體機構的審批程序能夠更加高效。例如，CHARTER從一開始的雙邊達成合作意向擴展成多邊合作，在已有合作機制的基礎上，不斷吸納新的國際合作伙伴加入。

各國的共同利益是國際合作項目成功推進的政治基礎。以“國際空間站”項目為例，盡管各國政府在政治或經濟上存在分歧，但仍可以在技術、金融和法律層面進行合作，以運行對各方都有利的成功項目。共同利益有助于克服爭議，并使各國朝著可接受的解決方案努力。又如，GEO之所以受眾如此廣泛，皆因建設GEOSS這一共同目標所驅動。其次，大型空間探索項目在資金和技術上投入巨大，這就要求各國在資金、技術、經驗上互為需求、互為依賴。

“國際空間站”的法律結構為未來大型載人航天合作項目提供了參考。多層次的法律框架使得一些通用問題在國家間達成多邊協議。部分問題可以在雙邊層面得到更好的處理，而另一些問題可以留給相關實施機構和實體自我監管，從而確保足夠的靈活性。大型的、技術復雜的、多國參與的長期外層空間項目必然會在多年間不斷演變，在此期間，科學技術的發展會使工程建設能力持續提高，不斷引入新元素，規劃新任務和研究。而這種發展進化不僅是一個技術過程，也意味著法律權利和義務會發生變化和調整。選擇一個靈活的、框架式的法律基礎對于合作的開展至關重要。一方面，可以區分法律事務和所有其他事務。另一方面，也為合作關系創造了一個牢固的法律基礎，同時把具體問題留作在實際應用階段加以處理。

航天大型工程項目的實施時間跨度較長，明確的戰略指導有利于合作項目向一致的方向推進，而落地的戰略實施方法將是推進合作的有力工具。例如，GEO制定了明確、清晰的方法論體系，有序推進合作的開展。GEO各項活動和項目的實施均以《GEO十年戰略執行計劃（2016－2025）》為指導文件，描述了明確的愿景，明確以GEOSS建設為發展目標；同時明確了總體戰略方法，制定了共同的原則，以確保行動和信息的有效性。CHARTER確立的“普遍獲得機會”的合作原則，成為CHARTER機制運行的核心指導。