論“法治中國”的特色之“治”——監察法治

譚波 趙智

摘 要：監察法治是國家反腐敗治理過程中的特色制度路徑和法治實踐狀態。監察法治實現了當下中國國家治理道德價值、實踐價值、法治統一價值和理論價值的融合。其價值表征分別體現為中華優秀傳統文化的匯集與弘揚、國家治理體系與治理能力的監督升級、監察法體系化的逐漸成形和紀檢監察學學科的入綱成目。但“法治中國”建設對監察法治升級還有多元的制度需求，即對“監察法規”的合憲性審查、對監察權依法正確行使的監督、對“監察規范性文件”的備案審查以及黨對監察機關領導的強化和規范化。“法治中國”的未來進路主要在于：通過監察法治之“全”來實現反腐思維引領、通過監察法治之“治”形成反腐治理先手、通過監察法治之“信”形成反腐價值崇尚。

關鍵詞：監察法治;“法治中國”;黨內法規;法治體系

中圖分類號：D92

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）07-0053-08

監察法治，特指2018年前后全國性黨政合署辦公改革之后的紀檢監察法治運行過程及狀態，盡管這一過程的開端其實早于2018年整體性的黨和國家機構改革。作為一種政策與法制并行、憲法修改與法律出臺共推的改革樣態，監察法治改革為法治國家、法治政府乃至法治社會的一體建設提供了動力升級與學理支撐。隨著“法治中國”概念的提出，作為我國反腐敗治理制度樣態的監察法治如何與“法治中國”實現同頻共振，即如何處理監察法治與法治中國之間的內在機理與外在形態，成為一個亟須研究的理論命題。本文擬結合不同規范視角和制度語境，對監察法治作為“法治中國”的特色之“治”的獨特性以及二者之間相互關系展開研究。

一、中國監察法治的“價值”表征

“法律只有在涉及價值的立場框架中才可能被理解。”[1]引申而言，監察法治的價值取向是監察法治得以被理解和發展的前提與基礎。一種價值的生成、延續與消失勢必會與同時期公眾的心理認同和社會實踐息息相關。監察法治的價值取向正是脫胎于公眾對腐敗治理的心理認同和依法治國的社會背景，并與“法治中國”的價值取向具有高度的同質性和融貫性，其意義在于為監察法治作為“法治中國”的特色之“治”鋪墊價值基礎。

（一）道德價值：中華優秀傳統文化的匯集與弘揚

歷史法學派的研究證明：“任何法律制度都是其共同文化不可分割的組成部分。”[2]監察法治能達到目前的狀態，中華優秀傳統文化的權重與道德動力功不可沒。法治最終的發展是趨向于道德的教化，從而促使適法對象都能達到漸次自律的過程。隆禮重法的治國策略、明德慎罰的慎刑思想和罰當其罪的平等觀念等[3]，都在監察法治的實踐中得到充分體現。將權力關進制度的籠子，關進去的不僅是行政權等國家權力，更包括黨權中的決策權等諸多權能。監察全覆蓋的理念推行，也將這種監察對象平等受監督的趨勢推向徹底。從“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”的層層推進，凸顯了監察法的“道德法”屬性，也將監察制度這種針對“人”的反腐敗法適用推向了公職人員的日常所為，即“8小時之外”的生活狀態和道德表現，不僅是對職業道德的要求，更有對社會公德及家庭美德的兼顧，成為契合中華傳統的“德配位”的實際表現，有力強化了對政治道德的現實要求。這些改革趨向都清晰表明，監察法治所要追求的治理狀態及責任科處，已經不再是簡單的政紀處分所能涵蓋的，行政責任已不足以囊括政治責任、領導責任乃至憲法責任等各種責任維度[4]，道德責任在中華優秀傳統文化的重申中實現了更大程度的復位。當官須為民擔當，“官德”是傳統社會百姓對官員的道德訴求，也是當下所有公職人員應有的監察法義務與道德底線。

（二）實踐價值：國家治理體系與治理能力的監督升級

監察法治為國家治理尤其是監督治理體系的更新提供實踐動力。《監察法》的出臺，為國家治理體系與治理能力現代化提供了規范依托，標志著我國腐敗治理實現了“權力反腐→制度反腐→法治反腐”的轉變[5]。在《監察法》中，“推進國家治理體系和治理能力現代化”在其第1條（立法目的）中得到彰顯。就國家治理體系而言，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域，從治理手段來看既有體制機制問題，也包括法律法規等各類規范的作用發揮問題。監督則是另外一種視角與維度，可以對應上述六大領域的任何一方面。目前，對黨內監督和國家監督體系的表述，大體涉及“1+9”①的格局。而在黨內監督的外延上，又有5個組成部分，即黨委（黨組）全面監督、紀委監委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督構成了監督的完整內容。這其中，紀委、監委分別作為黨內監督和國家監察職能的專責機關，承擔著銜接不同屬性監督的重要功能角色，成為激活整個國家監督治理體系的重要連通裝置，使得一些非領導職務甚至非黨員身份的公職人員也要面臨腐敗治理的各類手段，無法脫身于以紀檢監察監督為主線的監督網絡。

（三）法治統一價值：監察法體系化的逐漸成形

嚴密的法治監督體系是中國特色社會主義法治體系的必需要素，而監察法治恰在為法治監督體系提供法治統一動力的同時，也能夠為中國特色社會主義法治國家的建設構筑一道獨立的監督屏障，做到監督全覆蓋、紀檢監察不漏項。日漸彰顯其獨立品性的監察法部門，已體現出其發展的預期“規劃”目標。目前，以《監察法》《公職人員政務處分法》《監察官法》為代表的“監察三法”，成為下一步引導監察法治發展的“三駕馬車”。但監察法治在這方面的發展仍有制度續造空間。目前，這三部法律都被歸入憲法相關法之中，而即便是《監察官法》與《法官法》《檢察官法》在性質和內容上類似，都可采用被歸入憲法性法律的方式。《公職人員政務處分法》與2005年就通過的《公務員法》在人員范圍界定上存在共性，即在采用 “大公務員”認定的基礎上又進一步采取了“大公職人員”的界定方式，這與之前全國人大常委會對《刑法》第93條第二款“依照法律從事公務的人員”的立法解釋精神類似。這就更加促成了一種趨勢，即目前的公權力監督在監督對象上已經不限于對“公務員”的監督。而“大公職人員”的監督擴容，已經突破了行政法、刑法乃至監察法的范圍，成為“公法監督”領域必須考慮的通用概念。在這個角度上，將“監察三法”置于憲法相關法的歸類之中，有助于統一標準，對其他部門法產生間接的指導作用，可言是目前相對來說比較適中的方案。有可能進一步改觀的是，《公務員法》從現有的行政法部門中被抽取出來，并納入憲法相關法的范圍中，以形成“（小）公務員—（大）公職人員”的（憲法相關法）監督銜接體例。同時，以《監察官法》這部“限權法”為導引，對《公務員法》《法官法》《檢察官法》等相關立法進行更嚴格的“權力限制”修正，使“一府一委兩院”受監督的程度都能與《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）中人大代表的（集體）監督權形成協調，進而更好地在憲法的框架與精神指引下帶動實現全過程人民民主尤其是民主監督機制的落實，這也是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的制度本意。

（四）理論價值：紀檢監察學學科的入綱成目

監察法治與紀檢監察學科之間的互動目前已成顯性趨勢，而后者也日漸成為監察法治發展的學科動力與理論支持。監察人才隊伍培養成為法治工作隊伍的重要組成，這既是監察法治保障機制的重要體現，也是習近平法治思想中“堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍”的重要表征。從目前對監察法（學）的研究來看，國內已經形成了幾種格局，單設的監察法學院或監察法學科較為普遍，而從2021年12月教育部頒發的《博士、碩士學位授予和人才培養學科專業目錄（征求意見稿）》來看，紀檢監察學很可能成為與法學并列的一級學科被部署在法學學科門類之下。目前對監察法適用的研究，都將成為紀檢監察學的重要理論依據甚至最終的法治依據。而監察法治形成或推進過程中的各種案例對比與分析，也成為紀檢監察學很充分的研究素材與實證分析對象。從培養模式來看，采取紀委監委部門與高校聯合培養的方式，決定了監察法的學科發展注定不同于其他部門法，這也是凸顯其未來作為監督專責機關開展監督工作的專業性需求。這種紀法思維的形成，是對紀法分開、紀法貫通、法法銜接、紀法雙施雙守、紀法治理等問題的認識過程和反映活動[6]，其形成更加有利于監察法治的穩步前行。

二、“法治中國”建設對監察法治升級的制度需求

現階段，隨著《法治中國建設規劃（2020-2025年）》（以下簡稱《規劃》）的頒布實施，“一規劃兩綱要”②已成為未來五年我國法治建設的重要指針。《規劃》作為新時代推進全面依法治國的綱領性文件，對監察法治的制度與實踐需求凸顯了監察工作的重點與發展方向。《規劃》全文涉及“監察”的內容，分別是對“監察法規”的合憲性審查、對監察權依法正確行使的監督、對“監察規范性文件”的備案審查以及黨對監察機關領導的強化和規范化。監察法的融入對中國特色社會主義法治體系是一種機遇和挑戰，在這種新格局之下，監察法治發展的每一步都必須考慮與其他部門法治乃至黨規之治的銜接與協調，唯有如此，才能顯示出法治國家建設的統一性，也才能與法治政府和法治社會建設形成一體化趨勢。另外，《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》也提到了紀檢監察機關的監督，但與《規劃》相比，這里強調的是監察機關對其他機關的監督。可以看出，未來監察法治的制度需求主要從兩個方面入手，即一方面如何接受監督，成為與其他國家權力更好形成配合與制約關系的新型國家權力;另一方面如何開展好監督，從而對法治政府創建形成促動。

（一）黨對監察機關領導的強化

這是監察工作面對形勢不斷變化必須首要堅持和考量的問題，是監察法治的主體論和領導論。習近平指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”[7]黨對國家監察工作的領導，是制定監察法的第一要義[8]23。旗幟鮮明“講政治”，是黨對各類國家機關強化政治建設的總體要求。監察機關作為政治機關其政治性要強于一般國家機關，紀檢監察監督“紀在法前”的責任科處模式，也有效保證了黨的領導的落實，紀檢監察專責機關合署辦公的特點決定了其在貫徹黨的領導方面表現獨特。對違紀違法黨員領導干部進行黨紀政務處分，一般先要經過有權機關同級的紀委常委會會議審議并報同級黨委批準。作為我國2018年修憲后第一部明確規定黨的領導的法律③，《監察法》實際上已經在貫徹黨的領導上找到了自身的路徑。如此規定“不是憲法內容的簡單重復，而是具有重要的政治意蘊”[8]22。比如，2020年根據《監察法》制定的《公職人員政務處分法》對違反中國共產黨領導的責任進行了較為深入細致的設定，且與《公務員法》形成了有機的銜接。但如何在未來工作中更進一步地將強化黨對監察機關的領導與提升監察能力、促使監察工作與其他各項法制監督工作有機結合，是各級紀檢監察機關必須深入考慮的問題。

（二）對“監察法規”的合憲性審查

對“監察法規”的憲法判斷是監察法治的依據論和方略論。我國憲法與部門法之間存在三重關系，即部門法對憲法的具體化、部門法的合憲性解釋和部門法的合憲性審查[9]。這三重關系分別與法的制定、法的適用、法的監督互相對應。“監察法規”作為監察法律體系的重要組成部分，其與憲法的關系自然也存在上述三重關系。相較于對憲法的具體化和合憲性解釋，自覺接受合憲性審查是保障“監察法規”正當性的關鍵措施。

2019年10月26日，全國人大常委會通過《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》（以下簡稱《決定》），明確國家監察委員會對監察法規的制定權，從制定權限來看，其類似于行政法規，應屬于國家法律體系的從屬性立法。對比國家法律與黨內法規，監察法規在內容上似可分為執行性監規與領導性監規，分別是為了執行國家法律和履行領導下級監委的職責，后者從名稱上接近于黨內法規中的領導法規，但從內容上更接近于地方組織法。2021年9月20日，第一部監察法規《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，其“章”的名稱設計對應《監察法》的九章內容，“節”的設計則更顯詳細。這種翻倍的條文數量激增與內容拓展，實際上已經形成了不同機關序列的“規則再造”，有時甚至無法分清“解釋”和下位立法之間的臨界。從這一視角上來看，監察法規與未來可能出現的監察解釋之間的界限，殊難劃清。這也是其未來定位過程中需要重點注意的問題，也即《監察法》條文本身、監察法規甚至未來的監察解釋之間的可能區別。

除此之外，2019年12月16日全國人大常委會委員長會議通過了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《辦法》）。承接《決定》，《辦法》將監察法規列入備案審查的對象④。但問題在于，由于《辦法》是由委員長會議通過的，因此其性質只是屬于全國人大常委會的規范性文件，因而很難對監察法規的報送主體產生真正意義上的法約束力。另外，《辦法》中并沒有具體突出監規的備案審查與其他法規的審查有何區別，也沒有突出監察法規與解釋類文件（司法解釋）之間的審查有何不同，更沒有關注到執行性監規與領導型監規的各自特點，這也是必須解決的重點問題。

（三）對“監察規范性文件”的備案審查

在監察法規合憲性審查的基礎上，還要對所有監察規范性文件加以備案審查。這是監察法治工作的保障論與延伸論，關系到監察工作合法性的“最后一公里”。將監察規范性文件納入備案審查范圍是貫徹黨中央提出的“把所有規范性文件納入備案審查范圍”和“有件必備”等要求的具體體現[10]。監察規范性文件的備案審查目前主要存在地方監察規范性文件定義不統一、地方監察規范性文件信息公開不足、備案審查的范圍尚未實現全覆蓋、合憲性審查缺失或程序規定過于簡化、適當性審查易消解文件的監察實效等問題[11]。且對于監察規范性文件的備案審查而言，一個前提性問題就是如何強化審查依據。尤其是相比黨內規范性文件備案審查的有規可循，監察規范性文件的備案審查仍然需要進一步強化審查依據。目前，由于《公職人員政務處分法》已經出臺，筆者認為這種審查應具有前溯性，屬于一種法律出臺后開展的“事后審查”。由于2018年出臺的《公職人員政務處分暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）作為監察規范性文件與作為“監察三法”之一的《公職人員政務處分法》具有同樣的制定目的，因此對于仍在適用的《暫行規定》，應重點依據憲法原則、憲法精神以及《公職人員政務處分法》的相關內容展開實質審查。如果有些內容已經被《公職人員政務處分法》所吸收，則不再適用《暫行規定》的相關內容，其他條文則可以視實際適用情況予以保留，以利于監察法治的展開。

（四）對監察權依法正確行使的監督

對監察權依法正確行使的監督是監察法治的過程論和手段論。如何對監察權依法行使進行監督是自監察體制改革以來就一直被廣泛關注的問題。對此，習近平指出：“監察權是把雙刃劍，也要關進制度的籠子，自覺接受黨和人民監督，行使權力必須十分謹慎，嚴格依紀依法。”[12]加強對監察權的監督的直接目的在于防止“監察權中心主義”，杜絕“燈下黑”現象，根本目的在于實現監察法治。

目前按照大的類別區分，監察權總共涉及三項權能，即監督、調查、處置。監督權注重預防性，是對違紀違法甚至違規行為的事先防范，是對原有的職務犯罪預防和腐敗預防權力的合并行使，重在教育功能的發揮和“治病救人”。這種“懲罰與教育相結合”的原則也契合了監督的靈活性特征[13];調查權主要是行使程序性國家權力。據此，對監察權依法正確行使的監督重點主要在于對處置權的監督。根據《監察法》第45條的規定，處置權行使的基礎就是監督（權）和調查（權）結果，其分為五類具體權力，如談話提醒、批評教育、責令檢查或誡勉等權力，作出政務處分的權力，作出問責決定或提出問責建議的權力，移送審查起訴的系列相關權力，提出監察建議的權力。這些權力既包括判斷權，也包括進行程序推進的權力，可以說是實體權限與程序權限的綜合。從其內部的體系構成來看，監察權裁量性是不可忽視的重點特征，如何控制監察裁量是首要的問題。同時，在這些權力行使過程中，很可能涉及黨內法規和國家法律法規銜接的問題，比如監察機關作出問責決定，就有可能涉及《中國共產黨問責條例》，而與之在實體或程序上相對應的國法到底是《公職人員政務處分法》《公務員法》《刑法》《刑事訴訟法》等還是其他法律，以及如何協調，是必須進一步關注的問題。而監察建議這種看似柔性實則剛性的權力如何約束，也值得進一步考量。對一些與其他國家權力行使有關聯環節的場合，還應進一步關注是“法法銜接”還是“規法銜接”抑或“（監）規（司法解）釋銜接”。從目前《立法法》來看，其并沒有在法律保留原則適用方面對監察權的行使予以限制或提及，而對于新興的監察法法律部門而言，其對應的監察權的行使要在法律層面尤其是法律保留原則的適用方面面對哪些限制，必須明確，以便落實憲法中提及的相關國家權力互相配合、互相制約原則。

三、“法治中國”的未來進路：監察法治的“全”“治”“信”

（一）監察法治之“全”——“法治中國”的反腐思維引領

對“法治中國”的建設來說，監察法治有其他部門法治無法起到的作用，這一作用機制首先反映在監察機制的“全”上，表現為監察組織的“全”、監察對象的“全”、受監督行為的“全”和監察處置責任的“全”。這是監察法治在法治統一價值方面的續造表現，也是監察法治依據論和手段論的延展。就《監察法》而言，其作為監察法治領域第一部專門立法，具備了組織法、行為法、程序法、責任法等多種功能。因此，有學者認為《監察法》是一部典型的混合性立法[14]。但是，基于法治主義和未來監察法治建設的需要來看，有必要逐步實現各方面立法的單列。正如有學者基于職權主體、職權行為和職權監督對監察法規范體系進行劃分和統籌，以實現職權規范、職權效能以及職權監督的目的[15]。

1.組織法：對監察組織的功能專化。一方面，依據《監察法》和其他國家機關的組織法制架構，監察組織法應該包括《監察委員會組織法》《監察官法》和有關監察編制的立法。隨著《監察官法》的出臺并施行，監察委員會的組織尤其是特殊的組織問題立法成為重點。比如，目前派駐監察機構或專員已漸成規模，針對這種現象，有必要通過總結經驗，強化監察人員的組織規范建設，并嚴格貫徹憲法第124條第三款的內容和法律保留原則，以法律層面的規范來實現組織的法治化。除了對監察委員會的特殊組織進行規范之外，還應當對監察委員會內設機構的具體職能予以明確規定，唯有職能明確，方才有利于監察組織的專化。為此，有必要出臺專門的領導性監察法規，強化組織構建，并以行政組織內設機構的職能設置為參考，構建監察組織內設機構的職能清單。同時，輔之以相應的執行性監察法規，對特殊監察工作的程序和實體予以全面規定。

另一方面，對于一些特殊監察對象，也必須強化相應的監察組織建設。《條例》第43條為對人大代表、政協委員的監察監督提供了依據，客觀上理順了人大、政協作為監督主體對監察機關的單位行為監督與監察機關對人大、政協組成人員的個體監督間的關系，這對明確特殊監督對象和構建無縫隙的“監察（對象）全覆蓋”至為關鍵，解決了監察法治中重大難點問題[16]。但人大代表和政協委員屬于非全職的公職人員，如何在監察組織上強化對其的特殊日常監督，并與《代表法》等相應國家立法相契合，是必須進一步關注的問題。這就需要在強化黨的統一領導的前提下，出臺符合《監察法》精神的專門監察規范性文件，強化對人大代表和政協委員等特殊主體的監察。

2.行為法：對受監督行為的完整總結。監察法作為監督法，不同于普通的行政實體法，由于其監督的對象是國家公職人員（行使公權力的代表），因此對其監察范圍的總結實際更類似于受案范圍。對受監督行為的“全”來說，監察法應進一步通過與黨規適用的聯動，從黨規中找到行為范圍和監督重點，以此來強化對黨員領導干部和黨員公職人員的監督拉動;在實踐“紀嚴于法”的同時實現監督行為領域的拓展，明確“違規”行為列舉與規律總結;形成對“違規違紀違法犯罪”等不同級次和嚴重程度行為的監控，明確其構成要件和證明標準，使單位規章制度或勞動紀律、黨內法規和規范性文件、國家法律法規和規范性文件適用形成合力。對于一些特殊監察對象（如退休人員）的行為，如何進一步總結其行為特點，分清可追責的情形和能追責的空間，對于實現監察法的追溯與震懾職能非常必要。

3.責任法：對責任機制的全面整合。行為法的“全”有助于責任法的“全”，監察法在監督救濟方面也不同于普通的行政監督救濟法。紀檢監察責任法治的實施難點在于，政治責任、領導責任甚至憲法責任日趨多元形成不同的排列組合時，如何更好地保證“權責一致、錯責相當”和集體決定時的“分清責任”？這就需要結合“違法違紀”與“違規”的界限及證明標準，捋清近年來的相關國法黨規⑤相互以及與其他相關法律規范（如《勞動合同法》《刑法》等）間的關系，以形成首尾相顧的體系化責任追究機制。另外，在紀檢監察工作體系內，要進一步區分因問責而導致的處分與因案件處理而導致的處分之間的區別，通過監察法規和監察規范性文件的層層細化，明確不同案件、案由的處置標準、證明標準與責任匹配，從憲法責任、政治責任、領導責任的不同視角區分決策責任與執行責任。

（二）監察法治之“治”——“法治中國”的反腐治理先手

對比中國特色社會主義法治體系，監察法治體系也應該包括完備的監察法律規范體系、高效的監察法治實施體系、嚴密的監察法治監督體系、有力的監察法治保障體系。同時，對于監察法治來說，其本身與完善的黨內法規體系之間的關聯，也決定了其必然有更多的“監（察）法（律）—黨（內法）規”“監（察法）規—黨（內法）規”間的銜接協調關系需要釋明。

1.完備的監察法律規范體系。監察法治首先是監察規則之治，原因正如黑格爾所言：“法首先以實定法的形式而達到定在，然后作為適用而在內容方面也成為定在。”[17]在監察法律規范體系建設中，需要在“監察三法”的基礎上，在保證監察法規合憲性以及監察規范性文件備案審查的基礎上，進一步形成由“憲法—監察法—公職人員政務處分法和監察官法以及其他監察法律—監察法規（—監察解釋）—其他監察規范性文件”構成的綜合體。就未來可能出現的監察解釋而言，極可能面臨跟司法解釋一樣的備案審查要求，所以應提前做好制度配套應對。從目前的發展格局來看，也有可能這種解釋權力的功能最終被監察法規所替代。但從審查要求上，為保證監察規范體系的法治統一，必須設計同樣的備案審查要求。對其他監察性文件的審查，則主要考慮憲法原則和精神及其所針對領域的上位法和其他中央文件依據。

2.高效的監察法治實施體系。法律的生命在于實施。對于監察法律規范而言，實施中不斷總結經驗，是未來監察法治建設的重點。對比中央紀委國家監委公布的第一批和第二批執紀執法指導性案例，不難發現監察機關已經在監察法治運行的過程中將問責的精準化、規范化等問題納入重點考量內容，這從本質上看屬于監察法適用的螺旋式上升，充分說明對監督質量要求的進一步提升[18]。同時其也是考驗監察機關政治格局的重要指標。以監督職能行使為主，緊扣“四種形態”適用經驗的日常總結，培養監察程序意識，推進監察程序進一步立法立規，保證黨紀責任和政務處分的匹配適用，所有這些工作的前提都是要進一步強化黨對監察工作的領導，促使監察機關在考慮政治效果、法律效果和社會效果統一的基礎上推進信任和監督的合理融合，在“嚴管”基礎上促成“厚愛”，不斷調適辦案思路，根據反腐形勢和案情綜合考慮處置結論。

3.嚴密的監察法治監督體系。高效的監察法規實施體系離不開嚴密的監察法治監督體系，對于紀檢監察辦案人員來說，不像刑事訴訟法實施過程中有律師的介入，這種影響范圍的縮小，實際也加大了對監察官辦案素質的考驗。因此，對監察系統內部互相監督的制度塑造顯得尤其必要。對于《監察法》總則第6條規定的“弘揚中華優秀傳統文化”的主旨而言，如何從中國古代傳統法律文化中尋求制度借鑒樣板，對于監察法治治理效果的發揮也至關重要。比如，宋朝曾在不同皇帝主政時期強調 “監司互查”，并在此基礎上制定了《諸路監司互查法》，明確監司在職責未盡情況下如何承擔同等法律責任的問題[19]。這種系統內部的互相監督，就目前來看不失為一種相對理性且制度成本較低的選擇，可以成為未來監察組織法、監察行為法和監察責任法層面系統考量的問題，有利于強化監察回避制度，形成統一的監察法治監督橫向權力配置和運行格局。

4.有力的監察法治保障體系。監察法治保障體系涵蓋多元，除了一般意義上紀檢監察機關的人財物保障外，對監察官員的選擇也至關重要。這其實也是中國古代某些朝代反腐工作的經驗，除了品行方面的要求和較高的學識外，監察官員要有豐富的基層工作經驗，同時，如果想要統治持續穩固，監察官員的去行政化也是必須要關注的點 [20]。一方面，對各級行政機構的充分了解使得他們不易被監察對象蒙騙;但另一方面，作為御史或給事中的監察官員也有可能面對監察對象有朝一日成為自己直接上司的尷尬局面[21]。這里有些經驗已經被現行的《監察官法》所吸收，但下一步仍需要在監察體制設計和監察官員選拔方面突出其獨立序列性，防止出現監察工作的后顧之憂。因此，在紀檢監察學科的入口端，就必須考慮其出口端和發展端，同時在人才培養過程中保證其具備獨立行使監察權的思維和擔當意識，不唯上（一級或上級）、只唯實。這也是中國古代監察文化為什么可以低級別監察官員（諫官、臺官）對高級別官員開展強力監察的重要文化基礎。

5.完善配套的黨內法規體系。黨內法規體系自被納入中國特色社會主義法治體系后，經過一段時間的快速發展，目前規范體系已經大體完備。與監察法律規范相配套的黨內法規體系，主要集中在監督保障類黨內法規和黨內組織法規中。當前主要問題在于找到一些相對固定的銜接協調模式。比如，對于黨紀處分和政務處分的影響期，有無可能按照“第二種形態”的黨紀政務輕處分和“第三種形態”的黨紀政務重處分中“輕輕、重重”原則來加以設計，體現公法處置的“首違”關懷和教育原則，這可能需要在《公職人員政務處分法》和《中國共產黨紀律處分條例》中同時體現出來。在黨規的龐大體系面前，監規怎樣盡快提升質量，值得重點關注。同時，還要盡可能對紀檢監察合署辦公之下的一些具體規則推陳出新。比如，在紀檢機關和監察機關辦案過程中，什么場合要講求適度分開，如何發揮“紀”的長處，如何發揮“法”的獨特作用，這些還都需要在黨規和監法監規銜接協調中不斷明確。另外，還需要創設監察法治的獨特適用原則，既區別于刑法、行政法，但又與傳統公法適用形成有效的銜接和制度匹配。

（三）監察法治之“信”——“法治中國”的反腐價值崇尚

監察法治的終極目標在于“信”，即通過政務誠信、司法公信甚至商務誠信來全面推進社會誠信建設。這既是契合憲法上的誠信目標、行政法的信賴保護原則和民法中的誠實信用原則作出的制度回應，也是監察法治合憲性的最高體現。作為社會主義核心價值觀內容之一的“誠信”，既是對公職人員作為國家權力代表的要求，也是對法治社會建設中各憲法主體的要求，代表著一種價值判斷，是對監察法治道德價值和中華傳統優秀文化的回歸與弘揚，其將帶動國家信用治理體系和治理能力的現代化，推進信用立法體系的統一化，對失德、失信、違約、違規、違紀、違法、犯罪等行為起到更好的法治統合功能。

《條例》第207條第二款明確規定：“對于有行賄行為的涉案單位和人員，按規定記入相關信息記錄，可以作為信用評價的依據。”這實際就是通過對監察線索的收集倒逼信用建設。對于政府的守信踐諾而言，國務院早在2014年發布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》就提出要“完善政務誠信約束和問責機制”，“加大監察、審計等部門對行政行為的監督和審計力度”。對于被問責的國家公職人員來說，其受過黨紀政務處分的記錄與受到刑事處罰的記錄一樣，會成為其再次接受監察調查時必須核實的基本情況。2022年 “兩會”全國人大代表肖勝方再次建議設立輕罪前科消滅制度[22]，其所針對的主要是刑法第100條所規定的內容，即除犯罪時為未成年人且被判處5年以下有期徒刑的人，其他依法受過刑事處罰的人，在入伍、就業的時候，應如實向有關單位報告自己曾受過刑事處罰的情況。在信用修復大行其道的當前，取消輕罪前科制度，實際上是對信用修復更高級別的配套制度設置。但就現時的狀況來看，無論是輕罪前科記錄還是受過黨紀政務處分的記錄，都未必是馬上可以取消的對象，特別是“不敢腐”到“不能腐”的進階過程中，這種記錄的威懾功能還是犯罪預防或違法違紀等腐敗預防的重要手段，是和其他社會信用立法配套使用的信用建設利器。“失信記錄——黨紀政務處分記錄——刑罰記錄”，形成了較為科學的多層次防止再犯或提示作用的記錄體系。只有在后期達到“不想腐”的階段，才真正到了可以進行黨紀政務處分記錄取消甚至刑罰記錄取消的程度，這也與信用修復制度發展的階段性相一致。因此，需要配套制定相應的專項監察法規和監察規范性文件，與現有的社會信用法規、規章甚至黨內法規形成協調銜接。

結語

法治的本質在于良法善治，依據形式法治與實質法治相統一原則，監察法治化的判斷標準可以細分為以公民基本權利保障為中心的判斷、以法律正當程序為中心的判斷與以法秩序一體化為中心的判斷[23]。嚆矢于2016年的監察體制改革在經過試點、修憲、立法、修法等一系列法治程序后，監察法治目前與上述三個法治化標準之間的裂隙正逐漸縮小，尤其是對法秩序的一體化以及法律正當程序的靠攏，而通過監察法治的“全”“治”“信”則使監察法治實踐與判斷標準之間愈加彌合，這也是習近平法治思想在治理理論方面最直接的功能體現。不可否認的是，囿于規則的不完善和執行中的偏差，監察法治在權利保障與權力監督方面距“法治中國”建設的要求仍有距離，但這也正是推動監察法治建設改進的源動力，同時也是連接“法治國家—法治政府—法治社會”的多管連通利器。

注釋：

① 即以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督和輿論監督有機貫通、相互協調。

② “一規劃兩綱要”，即《法治中國建設規劃（2020-2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》和《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》的簡稱。

③ 《監察法》第2條：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。”

④ 《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第10條第二項：“監察法規由國家監察委員會辦公廳報送。”

⑤ 如《中國共產黨紀律處分條例》（2018年修訂）、《公務員法》（2018年修訂）、《中國共產黨黨政干部選拔任用工作條例》（2019年修訂）、《公務員職務與職級并行規定》（2019年出臺）、《中國共產黨問責條例》（2019年修訂）、《公職人員政務處分法》（2020年出臺）、《中國共產黨組織處理規定（試行）》（2021年出臺）。

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【責任編輯：張亞茹】