城鄉建設用地增減掛鉤運行中問題及對策

文／田鯤 長沙市天吉土地規劃咨詢有限公司 湖南長沙 410000

引言：

土地作為人類生活的基礎，而目前卻存在人地矛盾突出的情況，如何對用地結構進行優化，降低集約用地的使用成為了目前土地管理當中所重點關注的內容。目前，許多地區都已經實行了城鄉建設用地增減掛鉤工作，這有利于統籌城鄉發展。但是在開展工作時存在片面追求城鎮建設用地指標的現象，沒有考慮到農民意愿，這嚴重影響了土地管理秩序。因此加大對于城鄉建設用地增減掛鉤運行中問題進行研究勢在必行。

1、我國城鄉建設用地增減掛鉤概述

目前，我國建設用地的供應與需求之間存在著日益突出的矛盾，《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的出臺有效整理了部分城鎮和農村的建設用地，對新農村建設及土地復墾有一定的推動作用[1]。《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》是一種比較好地解決土地供需矛盾的方式。

該辦法對建設用地增減掛鉤的意義進行了明確，在每年對土地整體利用方式進行規劃時，要將之前可以用在城鄉建設或者可以用于拆舊的地塊放置在一起，拆除舊的設施，使其能夠成為新的建設用地[2]。采用建新留用、建新安置以及復墾耕地等方式，規范化使用土地，這不僅能夠大力提升耕地質量和數量，也能夠有效節約集約用地。通過使用建設用地增減掛鉤措施，能夠更好地使用城鎮和農村土地。

2、城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施成效

城鄉建設用地增減掛鉤項目以保障農民土地權益、保護耕地為出發點，其是一種有效的保護資源、推動發展的方式。具體來說，目前該項目取得了以下成效：

2.1 緩解了城市供地緊張的矛盾

目前各個城市每年的發展用地指標都有著比較嚴格的要求，這造成城市在推進城鎮化以及工業化的過程當中存在著制約。實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，能夠在保證耕地占補平衡的條件之下，在城鎮建設當中使用掛鉤指標，從而做到既不占用年度指標，也不會占用其他建設用地的指標，從而大大緩解了指標壓力，能夠大力推動我們國家城鎮化的發展。

圖1 某村“空心村、空心房”圖

2.2 推動了城鄉統籌發展

從長期來看，我們國家農民的居住形式大多都是自發形成自然院落，村莊為農民自己建設，因為缺乏科學的指導，導致村莊布局不夠合理，這嚴重影響了農村的規劃。通過開展掛鉤，對農村進行規劃，讓原本分散的居民逐漸聚集，完善鄉村基礎設施建設，有效開展環境衛生整治，這大大改善了居民的生活環境，有效推動來城鄉統籌發展以及新農村建設。

2.3 進一步推動了農村土地管理制度改革

由于受到集體經濟組織以及農村土地等相關法律的約束，目前我們國家在農村土地權益保障、運行管理、所有人主體等方面缺乏明確的政策，農村土地使用的管理制度還有待進一步深入研究，農村集體建設用地目前還無法充分展現其價值，在市場化流轉方面還有著不足。而采用增減掛鉤的方式則是指通過使用合適的方式來調整土地權屬，從而流轉建設用地，采用更加有效的措施來對耕地進行保護，從而保障農民權益[3]。這種方式也進一步整治了低效土地，使其成為推動土地資源轉向土地資本、土地資產的重要抓手。這也有效推動了農村土地管理制度的改革，促進土地要素在城鄉之間流動，提高農村土地資源價值，有利于偏遠農村享受城市改革發展紅利。此外，實行增減掛鉤項目也有利于建立耕地保護補償機制，推動征地制度改革、推動農村產權抵押貸款等。

3、我國城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題

3.1 掛鉤項目和相關規劃缺少銜接

在申請城鄉建設用地增減掛鉤之前需要進行統籌規劃，應當遵循有關政策需求，科學的進行規劃，并通過采用典型示范的方式，開展綜合整治。然而在實際操作時，部分地區為了能夠更好地解決城鎮建設用地指標不足的有關問題，在選擇項目時常常只關注眼前利益，隨意規劃，造成所設計的掛鉤規劃不能有效和總體規劃銜接，存在規劃不合理的情況，無法科學引導及控制土地結構，造成土地在質量、數量、空間秩序等方面存在錯位的風險，無法有效滿足新農村建設的需要，難以解決各種爭地矛盾。

3.2 政策宣傳不到位

雖然我國城鄉掛鉤政策已制定多時，但部分農民對該工作的認識還不夠深入，這主要原因就是因為宣傳力度不夠。許多農民都單純的認為掛鉤就是指將農村用地轉變為城市建設用地，所以部分農民會感到抵觸，因此應當要針對這一現象對宣傳方向進行調整[4]。此外，目前關于該政策的宣傳切入點主要是強調缺少足夠的建設用地，因此開展農村土地整合，這也比較容易讓人產生誤解，因此需要及時調整。

3.3 管理手段不科學

在開展城鄉建設用地增減掛鉤工作時一般都急于開始工作，而并沒有在開展工作之前對項目進行整體分析，這導致無法持續開展掛鉤管理工作。還有一些掛鉤項目只關注工作指標，導致在開展掛鉤工作時無法有效核查。此外還有部分掛鉤項目在管理時只關注周轉指標，而未關注到歸還指標，由于沒有科學的管理手段導致在最后需要對指標進行核減。

3.4 多部門協作機制不健全，缺少完善的資金保障體系

城鄉建設用地增減掛鉤試點工作一般不僅僅是國土部門的事情，其涉及到地方各個部門，需要縣政府協調各單位，統籌解決好從規劃、調查到項目運作這個過程當中的一系列問題。然而目前部分縣級政府還未能建立起多部門協作推進機制，導致部分項目難以有效開展。此外，各個部門關于惠農的資金由各個部門分開管理使用，沒有整合，因此無法充分發揮出資金效用。一些地區增減掛鉤項目的資金來源一般是財政投入以及土地整理項目資金，社會資金占比非常小，導致資金無法滿足拆遷補償的需求，拆遷改造工作難度較大。

3.5 農民補償安置不到位，標準不一

一些地區還未能健全資金投入及返還機制，土地的增值收益還沒有全額返回到農村，農村缺乏足夠的資金來開展公共服務及基礎設施建設。對于上級撥付的補償款，一些地方政府沒有能夠發放到位，且補償標準不一致，甚至相鄰的鄉鎮、村莊有著不同的補償標準，這造成矛盾激化，無法順利開展工作。

3.6 復墾后監管難度大

根據要求，在確定增減掛鉤建設用地指標時需要首先考慮到農村新增建設用地的需求，若有結余，則可以將其調整為城鎮建設用地指標，所設定的指標應當符合當地實際規劃要求，并將其納入到年度建設用地計劃當中。然而在增減掛鉤制度當中，卻缺乏明確的指標，且由于部分農村產業缺乏發展規劃，無法較好的反映出潛在用地的需要。因此，很容易忽視一些農村新增用地，而那些所規劃的建設用地指標要真正體現出收益則需要將其流轉進入城鎮，這導致政府具有自我實施和自我監管的雙重功能，這種方式導致監管難度大，且監管效果較差。

3.7 復墾后耕地質量低、面積小，新占用耕地等級高

農村建設用地新復墾的土地質量較低，由于耕地肥力的培養需要一定的時間，一部分增減掛鉤項目雖然復墾的耕地數量達到了指標要求，但復墾后的耕地質量較低，部分新復墾的耕地含有大量磚塊、顆粒較大，土地有機質含量較低，且復墾后一些耕地幾年不能用于作物種植，甚至存在占優補劣的現象。

4、完善城鄉建設用地增減掛鉤的對策

4.1 提高重視力度，深入宣傳增減掛鉤政策

各級政府要加大宣傳力度，加大對于增減掛鉤工作的重視力度，將掛鉤工作納入日常工作目標考核當中，并建立起相對應的獎懲、考核、檢查機制[5-6]，要制定科學的管理體系、嚴格的操作程序以及農村補償機制。要將宣傳工作做得更加深入、更加細致，引導民眾主動參與到增減掛鉤工作當中。

4.2 堅持統籌規劃，完善項目規劃管理機制

要以公平、公正為原則，當地政府應當根據城市實際情況、政府要根據城市實際建設情況、城市的戰略地位以及城市土地利用績效水平等來確定城鄉建設用地掛鉤總量[7]。要有效統籌規劃，將拆舊區以及建新區當成一個整體來放入到區域經濟發展大局當中，要科學地對其進行定位，對區域內產業布局、城鄉空間、生態保護等統籌考慮，從而形成一個村莊和城鎮架構合理，能夠相互銜接的城鄉形態。要根據區域的不同來對環境保護要求、產業結構、復墾耕地標準等進行確定，建立起綜合規劃評估體系。要對項目規劃的實行以及監督進行強化，適當的對規劃編制、監督以及審查進行分離，從而做到嚴格執行規劃[8]。

4.3 轉變片面追求增加城鎮用地指標的思想

城鄉建設用地增減掛鉤實施的目的是將城鄉用地結構調整作為紐帶，彰顯城鎮土地價值，并返還農村土地級差收益，推動鄉村振興及城鄉統籌發展。各地應當要加大對于該政策的認識力度，從保護耕地及農民土地權益出發，將推動鄉村振興、統籌城鄉發展作為目標，根據土地利用總體規劃來推進增減掛鉤政策。不能把解決城鎮建設用地作為唯一目的，只關注城鎮建設用地的規模，影響到農村社會的和諧穩定。此外，對于滿足整治條件的拆舊還建項目區域，應當優先開展土地整治，加大資金投入力度，從而大大提升耕地質量及數量[9]。

4.4 拓寬項目區的資金供給方式

為了能夠有效實施這個項目，要確保資金穩定供應。而目前資金來源的主要方式是政府供給，這種方式穩定性不夠，因此需要采用更加多元化的資金供給方式。可以根據制定增減掛鉤指標的單位需求來提交建設用地所需費用，并且引導部分企業和個人進行投資，實現資金聚攏，之后再統一處理獲得的資金。此外，還應當妥善處理建新區中的農戶以及土地復墾，合理安排資金使用路徑。對于建新區中的備用土地，在公開出讓后，將土地補償金交由企業或個人進行投資。此外也可以采用當地企業或個人與政府合作的方式，來實現聯合開發，從而真正做到合理利用土地。如對于處在城郊位置或者城中村的村莊，可以對其進行股份制優化升級。具體地說首先應當量化處理集體土地及部分農戶私人房產，使其形成股份公司，這樣就能將農戶所擁有的個人土地以房產的方式入股，之后再采用公司經營的方式來改造村莊，政府給予一定優惠并補償土地出讓金和部分基礎設施的配套建設，指導農村經濟組織及農戶開展工作，從而引導農戶都參與到項目建設當中，為其提供途徑及充足的資金[10]。

4.5 加強安置保障

地方政府應當在目前已經存在的掛鉤政策上加大農民所產生的就業、創業、購房等支持力度，做好農民的社會保障工作，要根據農民的需求，保證增減掛鉤工作的公開透明，確保農民利益不受侵犯。要關注農民就業問題，并建立起就業和社會保障監督機制，從而監督是否做好農民監督工作。在選擇掛鉤項目時還要充分聽取農民想法，公平公正的對農民進行足額補償，確保農民能夠得到妥善安置，不影響農民的正常生活。

4.6 多渠道提高新增耕地質量

首先應當要將耕地質量等級與指標價格相互關聯，讓交易價格梯度有所拉大，不得出現惡心追求耕地面積的現象；其次是要轉變思想意識，要將耕地單位面積生產糧食的能力作為基礎建立起耕地質量動態保護機制，在考核內容當中假如新增耕地質量。再次是應當要嚴格把控耕地的細碎化程度，根據適度規模化經營水平來劃分耕地。最后有關部門應當重視農業基礎設施的建設，大力提高基礎設施現代化水平，通過多種措施來有效保證土壤當中的有機物含量，而對于采礦用復墾工程則需要關注如何有效降低土壤當中所含重金屬的量。

4.7 完善項目管護機制

項目管護包括做好預防和監管兩方面工作。首先對于新增耕地，一般會采用多種經營權分配的方式，使得經營主體能夠和復耕地相互匹配。其次，應當在土地承包權沒有變動的前提之下，將土地經營權和市場經濟有效連接，從而使得市場能夠合理調控所經營的耕地。再次是對于增減掛鉤項目所產生的盈利，應該預留部分，將該部分資金用于后續耕地維護，由鄉鎮或者村集體來獨立運營，從而保證耕地后續能夠得到合理使用。四是應當建立起監督與乘法機制。要嚴格按照有關規定簽訂《新增耕地耕種管護合同》，明確承包方和監管方的義務，并根據合同要求及實際情況制定處罰措施。

結語：

總的來說，現如今我國城鄉建設用地矛盾還未能得到有效解決，有必要加大對于重視城鄉建設用地增減掛鉤政策的重視。因為不同地區情況有所不同，所以在推行增減掛鉤項目時會遇到一系列問題，這就需要當地政府立足實際，通過調整和創新政策，來提高城鄉用地增減掛鉤政策的適用性，有效解決目前我國城鄉用地緊張的現象，保護耕地。