國土空間規劃體系下城市更新規劃編制分析

文／金斌 浙江省紹興市國土空間規劃研究院 浙江紹興 312000

引言：

40年改革開放帶來了經濟社會全面發展，目前我國的城市化水平已超過60%，在城鎮化的中后期，空間規劃規模上也由傳統的增量和擴張轉向存量和全局控制方向轉變。在2020年便對城市規劃更新行動進行明確，且上海、廣州、深圳和珠海等城市陸續出臺了有關城市規劃更新的條例，能夠通過立法促進城市的更新。當前在國土空間規劃體系下進行城市更新規劃編制有著重要意義，可以彌補城市更新系統性工作的缺失、在城市規劃中實現公共政策效應、滿足城市功能的更新管理要求和完成對土地資源的集約利用等，下面將對規劃編制策略進行詳細分析。

1、國土空間規劃體系下城市更新規劃的相關概述

1.1 城市規劃的相關概述

對城市規劃工作而言，在不同的時期對其理解存在較大的差異。我國最早是將城市規劃看作經濟計劃的延續和深化。改革開放初期，我們對于城市規劃的認識在于城市發展的目標和綱領，并作為城市建設和管理工作開展的具體依據。后來發展為對于一定時期內城市的經濟社會發展管理。當前對于城市規劃的理解可以從以下幾個方面進行。第一，城市規劃工作是政府的職能，政府作為城市的管理者需要對城市發展和資源保護負主要責任，且隨著經濟的發展和人口的增加，政府在城市規劃中的作用也愈發明顯。第二，城市規劃可以看成一門綜合學科，主要特點在于綜合性和學科跨越性，同時也具有較高的獨立性，源于建筑學，在實際應用中遠超建筑學的范疇。第三，規劃是一項公共政策，是滿足人民群眾對美好生活的向往的手段，也是合理配置資源要素的手段。

1.2 城市更新的相關概述

城市在規劃建設過程中必然要進行更新，從城市更新的大規模運動起源看，最初源于美國的城市更新活動。簡單說，城市更新的任務就是對舊城區進行改造和重建等，將其建設成具有新功能的城區且能為城市人民提供優質服務，保證城市的美好發展。目前城市的規劃更新主要有以下兩個方面，首先是對城市的硬件設施進行改造，其次是對城市的軟環境進行改造，例如視覺環境等方面。對于城市更新的方式而言有著基于目前情況進行的改善、再次開發和保護等三個方面，在實際的城市更新中還需要注意以下幾方面。第一，開發環境要跟周圍環境相吻合，可以體現更新工作的先進性從而優先于周邊環境。第二，更新工作是一項綜合性工作，需要從多個角度對更新工作進行考慮，保證各項建設有效進行。

2、國土空間規劃體系下城市更新規劃編制的意義

2.1 完善城市更新工作的系統性

目前在進行城市國土空間規劃時需要考慮好城市邊界內的土地資源的數量和用途，但在構成城市整體系統內外聯系上考慮較少，存在城鄉規劃和土地規劃不合拍的情況。結合城市更新規劃的實際工作可以將其在城市建設中的作用劃分為三方面，即對總體規劃的完善、總體規劃中所包含的專項規劃和指導城市建設具體工作的規劃。為此，需要在進行規劃工作時從技術角度和管理角度分別進行，從而細化總體規劃和分解城市功能，更好的對城市更新進行專項研究。例如當前很多城市在發展中面臨的城中村和舊城改造問題，缺乏指導改造的專項規劃，同時也忽略了改造的系統性和內在聯系，所以容易出現新的問題。加強城市更新規劃的編制，可以針對這些改造項目進行總體規劃的補充，在劃分為專業規劃后能夠彌補對城市更新工作指導的缺失。

2.2 在城市規劃中實現公共政策效應

當前很多城市的規劃工作是利用對空間的用途分配來達成目標，常見的問題是和實施計劃不銜接，不利于城市規劃和政府行動綱領的統一，不能體現公共政策效應。針對城市更新規劃而言需要對總體規劃進行落實，同時在對其他規劃進行落實時要注意在時序上的安排。在對城市規劃的編制過程中，應當鼓勵公眾參與，能夠良好的體現公共政策性，能夠有效區別于傳統的規劃工作。

2.3 滿足城市功能更新的管理要求

隨著社會經濟的不斷發展，城市功能的更新需求也催動了城市更新規劃工作的進行，需要城市規劃工作和社會發展保持同步，并利用適當的手段避免傳統城市規劃出現的問題。城市更新總體規劃的側重點在于對目標的選擇和可行技術的研究，而城市更新的具體規劃工作則是側重于片區和小規模的開發工作，針對規劃目標實現問題的有效解決。所以在城市規劃作用于目標的實現時，其過程是在管理層面的基礎上進行的，在對綜合目標進行分解，并將某些問題看作整體系統而進行在速度和開發時序上的安排后，能夠指導城市更新工作的落實，不斷滿足城市功能的更新管理需求，提高各種資源的利用率。

2.4 完成對土地資源的集約利用

國土空間規劃更加重視資源利用和環境保護，在可持續發展和低碳生產理念的影響下，需要對經濟結構進行合理調整，保證各種資源的利用可以和經濟發展、自然資源和生態保護相協調。

3、國土空間規劃體系下城市更新規劃編制的背景

當前我國在進行城市更新規劃時并沒有做出針對性的法規更新，不過在《國有土地房屋征收和補償條例》和《城鄉規劃法》中卻對舊城區的改造、房屋拆遷安置和土地用途變更等方面進行了明確。在國家機構改革前，國土資源部跟住房和城鄉建設部是負責城市更新的關鍵部門，國家機構改革后國土空間規劃的體系下，城市更新規劃編制需要加強頂層政策設計的整合和優化。

3.1 在住建部門帶領下的城市更新規劃

在以往的城市更新中，住房和城鄉建設部在工作中重點對建筑等物質空間進行拆除和重建工作，同時對于舊城區的改建也尤為關注，可以參考表1。在2010年進行的城市棚戶區改造便是針對舊城區改造的代表工作。在2017 為了解決城市建設中出現的問題，很多城市開展了有關生態修復和城市重點修補等工作，在這兩類修復工作中不僅豐富了城市更新的內涵，也擴大了城市更新的對象。從目前所進行的城市更新規劃情況看，無論是歷史文化名城的保護還是棚戶區改造，住房和城鄉建設部門在城市更新中都較多地關注城市現實問題，沒有關注城市功能的完善和空間的完善性，同時在分散的點狀工程項目影響下，不能對各區域內存量空間進行統籌和優化，無法對土地增值收益的分配進行考慮，在一定程度上影響了城市更新的動力機制。

表1 住建部門城市更新相關政策信息表

3.2 在原國土資源部領導下的城市更新規劃

以往的城市更新中，原國土資源部門主要利用土地政策來對土地資源進行優化配置，從而對城鎮低效用地進行處理并提高各類土地的利用效率，同時在對用地規模進行嚴格控制和對用地標準進行健全后，能夠推動土地集約利用。在城市更新中土地整治是其中重要的內容，在原國土資源部門進行的土地整治工作中可以提高土地的產出率和利用效率，當前我國已經進行了兩輪土地整治規劃編制，且分別提出了重點分布片區和低效建設用地的再開發規模目標等。在2019年廣東省便被原國土資源部劃分為節約集約用地的示范省份，并且全力展開舊工礦、舊城鎮和舊村莊的改造和建設工作，在廣東省的城市更新中，三舊改造是國家賦予的特殊政策，同時也是對目前土地政策的突破，能夠針對供地手續和征地手續進行簡化后，推動廣東省土地增值收益再分配工作的進行。原國土資源部在利用土地政策為切入點，對城市更新中的土地資源分配問題進行協調后，雖然激發了市場的經濟活力，但對建設空間形態的控制缺少考慮和研究，所以不能掌握好城市發展規律和問題的關系，影響了城市更新的質量和水平。

3.3 城市更新規劃需要整合和優化

在針對住建部門和原國土部門的工作分析可得，關于城市更新的頂層設計仍然有著局限性，已經無法滿足城市未來經濟社會發展的要求，需要及時進行有效的整合的優化。當前的城市更新規劃工作不僅僅是住房和城鄉建設部牽頭進行各種拆除與重建工作，也不全是原國土資源部進行的低效利用土地再利用，需要在國土空間規劃的體系下，要求在進行城市更新規劃時將基于城市發展規律的空間形態設計和土地政策導向下的節約集約用地相結合，從而實現對各種城市存量用地的配置，并完成對城市發展戰略的協調統一。

4、國土空間規劃體系下的城市更新規劃編制建議

在社會經濟的飛速發展下，為了更好的讓城市更新實現社會、經濟和文化等多個目標，需要及時結合國土空間規劃體系對城市更新規劃采用統籌編制，具體可以的分為城市更新專項規劃、城市更新單元規劃兩個不同的層級，下面將具體對這兩個層級進行分析。

4.1 城市更新中的專項規劃編制建議

在國土空間規劃體系中，城市更新專項規劃作為最重要的專項規劃之一，能夠落實好國土空間規劃的要求，既是指導城市更新的關鍵文件，也是城市進行更新單元規劃編制上的依據。為此，需要在城市更新的專項規劃中對更新目標進行有效明確，并在對更新對象和重點改造地區進行確認后進行有效的指引工作。

4.1.1 城市更新需要明確更新改造范圍和規模

城市更新需要首先明確更新改造范圍，根據習總書記在中央城市工作會議上提出的15 分鐘社區生活圈要解決人民群眾“生老病死，衣食住行，安居樂業”的基本需求，自然資源部發起了以上海為龍頭的多個城市“15分鐘社區生活圈共同行動綱領”，浙江省提出了未來社區“三化九場景”功能布局，分別明確了一定規模城市更新范圍內的公共服務設施配套標準，可以通過體檢評估查漏補缺，使城市公共設施和基礎設施從供給側得到合理安排。

其次是需要提前對城市存量用地的數量進行明確，對其中較大規模的優質耕地劃線實施“開天窗”保護。在對城市更新專項規劃進行編制時，需要利用好大數據、現狀調研和遙感成像等手段進行，在完成對城市存量用地的分布情況進行精準調查后，及時對土地的建設現狀、土地利用、設施配置和地均產出等方面進行有效判斷，并完成對城市更新改造的潛力進行預測。另外，還要在進行城市更新規劃編制時還需要結合國土開發強度、國土空間總規劃下的建設用地規模、生態空間保護和耕地保護等要求，完成對規劃期內城市改造目標的落實。

4.1.2 城市更新需要確定更新改造的片區和指引

當前的城市更新專項規劃有著戰略性強的特點，所以需要結合國土空間總規劃對城市空間結構和戰略進行明確，同時在分析城市存量用地的數量和分布特征后對城市更新的重點片區進行明確。另外，城市規劃還需要對不同的區域針對市政設施承載力、區域交通等方面進行評估，從而對各個區域的存量改造規模上限進行明確，并對生態環境的修復提出實際要求，保證城市更新規劃工作的有效進行。最后，針對不同區域的更新對象，需要結合實際情況做好綜合整治和拆除重建等策略的更新，在充分考慮經濟、社會、民生等多種因素后，完成對城市更新落實工作的實施安排。

4.2 城市更新單元規劃編制建議

在城市更新項目落地實施中，城市更新單元劃分作為指導實施的法定規劃，是資源配置和統籌推進的工具，在工作內容上主要針對土地整備和開發建設方案兩個方面。

4.2.1 有效開展土地整備和確定城市更新范圍

在城市更新單元規劃編制中，需要在土地整備工作中重視建設用地規模置換、拆舊復墾、三地規整、留用地核算和農地轉用等內容，同時要善于對各類土地政策進行利用，不斷明確可改造用地的改造方式和途徑。在城市更新單元的規劃編制中，開展土地整備需要對用地權屬邊界進行明確，要對建筑物信息和土地信息進行核查，保證規劃項目符合城市更新政策的要求，所以要對單元內的土地現狀和建筑產權關系進行了解，在有效對權屬邊界進行明確后，重點對違法建設和違法用地的行為進行相關手續的完善。

另外，通過有效的土地整備工作也能對城市更新的范圍進行有效確定，一般從土地的使用特征上看，在城市的更新單元范圍上會包括建新范圍更拆除范圍，同時結合土地的權屬特征看，在更新單元的范圍中也包括了用地置換的范圍、權利主體的使用范圍和移交范圍等。針對城市的更新而言，對已有建筑的拆除工作是必不可少的程序，所以在拆除范圍的劃定上需要結合建筑權屬核查為基礎，一般在拆除范圍外的一些城市插花地、邊角地和夾心地等出讓的土地也可以積極納入城市單元規劃中，需要注意的是，未建設用地的統籌規劃需要納入城市更新單元，所以需要征求土地使用人的同意后，對該土地進行置換工作或者用地騰挪，這樣提高土地利用的規整性，促進城市規劃建設的合理性和科學性。

4.2.2 繪制開發建設方案重構城市空間

在城市更新單元的規劃編制中，開發建設方案是其最終的藍圖，要在進行土地整備的基礎上完成對方案的設計，同時要完成對各類設計建設指標的確定，且其中開發建設量是最為核心的部分。城市更新規劃中的拆建比可以反映收益和項目成本的關系，但是卻無法對項目的公共利益貢獻進行明確，所以不能和開發主體的經濟收益產生直接聯系。為此，在對開發建設量進行核算時需要對公共服務設施、道路、市政服務設施進行考慮，在結合土地的貢獻率后給與適當的建設量獎勵。

另外，開發單位還需要在針對開放方案進行公共資源配置時，完成對利益平衡方案的制定，確保公共利益的捆綁責任具有有效性，同時對無償移交政府的獨立用地進行明確，具體包括城市更新項目配建的公共配套設施和創新的產業用房。在城市更新單元的規劃中，還需要將具體成果體現在城市空間的重構上，需要在開飯建設方案上對城市的空間進行有效的重構，本著促進城市功能完善和幫助城市發展的目的完成城市的更新建設。最后，在具體的開發建設方案中，還需要將更新單元的規劃和產業發展需求相結合，在保證產業空間供給足夠下，利用多層次的服務體系不斷面向產業需求，同時在面向人民生活空間時，需要對城市空間組織中的景觀環境設計、建筑形態設計、公共空間和建筑形態等多方面進行有效的設計和指引，在對地下空間、通道和連廊進行明確后，還要對歷史重點文化遺址進行保護，以期望可以積極營造出適宜居住的生活環境。

結語：

綜上所述，當前城市更新已經由大拆大建逐漸轉變為漸進式綜合提升，且在國土空間規劃背景下，城市規劃已由外延擴張轉向內涵提升為主，城市更新規劃也具有多維度規劃目標和多層級的規則體系特點，需要解決許多包括規劃管理、功能轉換、權屬變更在內的空間治理問題，需要在國土空間規劃背景下做好城市更新規劃的編制工作，從而保證后城市化時期有效指導城市建設與發展，實現讓城市更好地滿足人民群眾對美好生活的向往的目標。