城鄉建設用地增減掛鉤工作中存在的問題及建議

文／劉 萍 壽光市自然資源和規劃局 山東壽光 262799

朱奕豪 山東農業大學資源與環境學院 山東泰安 271018

張 琪 壽光市自然資源和規劃局 山東壽光 262799

引言：

城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃和土地整治專項規劃，將若干擬復墾為農用地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于農民安置、農村發展、城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成拆舊建新項目區，通過土地復墾和調整利用，實現項目區內耕地面積不減少、耕地質量有提高，建設用地總量不擴大，城鄉用地布局更合理的土地整治措施[1]。自2006年開展城鄉建設用地增減掛鉤試點以來，在改善農村居住環境、提高農民生活質量，改善農村生產生活環境，提高農村生產生活條件，科學合理配置土地資源方面發揮了重要作用[2]。本文旨在結合工作實際，指出增減掛鉤政策在實踐中存在的問題并提出對策、建議，為貫徹落實黨中央、國務院優先發展農業農村、全面推進鄉村振興的決策部署，總結歸納增減掛鉤試點政策實施過程中取得的經驗做法，為增減掛鉤政策的依法有序穩定開展提供支持。

1、堅持規劃先行，統籌規劃農村產業用地

充分尊重群眾意愿、切實維護農民權益，以改善農民生產生活居住條件，增加農民收入為出發點和落腳點是增減掛鉤試點政策實施的基本要求。在項目的申報實施過程中，由于缺乏科學系統的規劃，增減掛鉤項目實施過程中存在項目安置區規劃不合理、農村發展用地、基礎設施配套用地預留不足等問題。建議在項目申報過程中，堅持先規劃后建設，統籌編制村莊規劃，合理安排鄉鎮和村莊布局，保障農村一二三產業融合項目用地空間，促進農村生產、生活、生態空間協調發展[3]。加強國土空間規劃的引領作用，在增減掛鉤項目的實施過程中，按照先規劃后建設的原則，全面考慮鄉村居民點布局、生產生活環境整治、公共和基礎設施、生態保護、產業發展及歷史文化傳承，編制“多規合一”的實用性村莊規劃，對增減掛鉤項目進行全面規劃、整體設計、科學合理制定安置區用地規范標準，對立項實施增減掛鉤項目的村莊，進行安置區規劃選址及論證，嚴格控制安置區規劃、建筑面積、基礎設施配套等標準。將國土空間規劃、美麗宜居鄉村建設、生態環境保護和增減掛鉤項目的實施有效結合起來，最大限度保障農民權益，改善農民生產生活環境，增加農民收入，促進農村農業發展。

2、落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”

2020年，國務院辦公廳相繼印發了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》等文件，通過行政手段在一定程度上遏制了耕地“非農化”和耕地“非糧化”現象[4]。耕地是糧食生產的命根子，牢牢守住耕地紅線是我們耕地保護工作的落腳點和根本要求。在掛鉤項目實施過程中，保證復墾出的耕地質量和保持耕地長期管護是工作的重點。建議有關部門制定出臺掛鉤項目復墾區規劃設計標準、耕地驗收標準規范，嚴格按照標準進行驗收，以保證復墾區耕地質量。建立耕地保護長期管護機制，保證復墾出的耕地不出現被違法占用、撂荒等情況。因掛鉤項目復墾區原始地類為宅基地、廢棄場院、閑置低效建設用地等多種不同類型，建議根據各原始地類特點，分別進行土地調查、分類分析，找出各地類存在的主要問題，進行評價，采取不同的方法來解決復墾出耕地質量等別不高問題。同時選取掛鉤項目復墾區典型地塊進行試驗，通過采用工程、技術、物理等手段進行治理，通過對比試驗，探索改良土地污染的新路徑和新方法，并進行經驗總結，形成可復制、可推廣的經驗，為全面提升掛鉤項目復墾區耕地質量提供理論支持和技術支撐。其次，掛鉤項目拆舊區復墾出耕地質量等別目前是根據復墾區周邊的耕地質量等別進行評估，根據占優補優的原則，建新占用耕地等別不高于復墾出耕地質量等別的要求，如何將復墾出的耕地質量等別進一步提升，是目前掛鉤項目建新區占用耕地遇到的主要問題。通過進行增減掛鉤項目復墾區土地類型分析、評價，采取不同的方法全面提升增減掛鉤項目復墾區復墾出耕地質量，并采取針對性的工程措施、技術措施、生物措施進行土壤改良，全面提高增減掛鉤項目復墾區復墾出的耕地質量等別。進一步探索有效解決復墾出耕地質量等別限制瓶頸問題的新思路，為創新完善增減掛鉤項目復墾區復墾出耕地質量等別調查、分析評價、等別核定提供新方法。通過開展增減掛鉤項目復墾區土地類型分析、專項問題整治，不僅能以點帶面，全面提高復墾出的耕地質量等別，有效解決保護耕地，占用耕地占優補優問題，而且對穩定有序開展增減掛鉤項目奠定了理論基礎和保證。

3、結合各地特點及工作實際，用好城鄉建設用地增減掛鉤政策

為推進農村閑置低效用地的有序開展，優化農村用地布局，對廢棄閑置的農村宅基地，低效利用的鄉鎮企業、農村公共設施和公益事業、殯葬改革后的特殊用地等建設用地，有序推進農村建設用地騰退利用[5]。按照自愿、有償的原則，農村集體建設用地復墾為農用地的，騰退的建設用地空間在優先保障本村村民安置、公益事業、基礎設施、產業發展等用地的前提下，節余部分可以利用城鄉建設用地增減掛鉤政策進行掛鉤，統籌用于鎮域內農村一二三產業融合發展用地。納入復墾范圍的集體建設用地復墾后集中連片，并與周邊農用地相連。對于復墾后不能與周邊農用地集中連片的建設用地，可通過自愿、平移、置換后進行整理復墾，積極探索創新平移置換方式，優化國土空間用途管制格局，保障農村一二三產業融合用地。優先建設現代農業園區，發展農業觀光、旅游采摘和電商貿易等，支持村民在園區就業，獲得租金收入和務工收入。對復墾出的土地依法公開對外承包，加強耕地保護和長期管護。在開展城鄉建設用地增減掛鉤實踐中，通過對農村閑置宅基地、廢棄廠院、廢棄交通用地等閑置建設用地實施增減掛鉤，增加了農民收入，盤活了土地資源，優化了土地利用結構，實現了土地節約集約利用，助推了地方經濟的發展。農村村莊范圍內無建筑物或建筑物已坍塌的廢棄宅基地、閑置宅基地、歷史遺留工礦、倉儲廢棄地，已撤并鄉鎮的原辦公用地、中小學、集貿市場、商業設施和布局散亂、利用粗放的其他集體建設用地，村民依法有償退出的宅基地、以及廢棄閑置、低效利用的鄉鎮企業、農村公共設施和公益事業等建設用地、通過自愿平移、置換后的建設用地，且在第三次國土調查成果中為建設用地，復墾后集中連片能與周邊農用地相連的建設用地可根據群眾意愿逐步實施開展增減掛鉤項目。在充分尊重群眾意愿、保障群眾合法權益的基礎上，分類推進，穩定有序實施增減掛鉤項目。強化國土空間規劃引領作用，對擬實施城鄉建設用地增減掛鉤項目村莊科學規劃，整體設計，優化土地利用布局，加強耕地保護，促進土地資源的節約集約利用。

4、規范實施城鄉建設用地增減掛鉤

一是在項目實施前，進行充分調查論證，在維護農民群眾利益的基礎上，因地制宜、統籌規劃，合理確定城鄉建設用地增減掛鉤項目的規模，尊重農村集體經濟組織和農民群眾意愿，拆不拆、搬不搬、建不建全部由群眾說了算[6]。項目實施前，項目所在鎮村干部進村入戶面對面向村民講政策、解疑問，并通過召開村民大會、實地參觀、入戶體驗、算賬對比等形式，把實施城鄉建設用地增減掛鉤的好處、措施、補助政策講清、講透、講到位，讓群眾從心里主動配合村莊拆遷改造。二是增減掛鉤項目實施中嚴格申報審批。重點審查原有房屋是否破舊、群眾自發改造意愿是否強烈、村兩委班子戰斗力是否強，以及村民經濟收入、村集體收入等情況，95%以上的群眾同意并簽訂協議后，再組織申報審批，對條件不成熟的暫不實施、不搞強制拆遷，不讓群眾“被上樓”。三是充分尊重農民知情權，參與權。涉及農戶切身利益的問題，如戶型選擇、房屋分配、供暖、農機具停放等群眾關心關注的問題，讓群眾自主選擇、自主決策。在項目實施整個過程中，從改造方案制定、施工單位確定，到建材選擇、工程質量監督等各個環節，讓廣大群眾全面參與、全程監督。堅持公開透明運作，全部由公證法律機構參與，實現“一碗水”端平[7]。根據每位農戶的實際情況，具體問題具體分析，切實解決每位農戶的實際問題。此外，對確實不愿意拆遷的農戶，留出通行道路并保留水電設施，滿足其生產生活的需要。增減掛鉤項目實施的整個過程中做到實施規范，公開、公平、公正，農民群眾全程參與并監督，切實維護農民群眾利益、尊重農民群眾意愿，改善農民生產生活條件，提高農民收入，推進美麗宜居鄉村建設，實現鄉村振興，將城鄉建設用地增減掛鉤政策落到實處。

5、建立健全城鄉建設用地增減掛鉤指標跨省域調劑、省域內調劑機制

調劑收益用于鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興戰略的實施。國務院辦公廳于2018年發布了《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，擴大了增減掛鉤的適用范圍[8]。在建立健全城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機制的基礎上，鼓勵地方根據具體情況實施節余指標省內調劑，統籌城鄉發展，支持鄉村振興，促進美麗宜居鄉村建設，讓指標發揮最大效益，增加群眾收入[9,10]。將土地增減掛鉤、美麗宜居鄉村建設和農業產業化發展以及推動產業結構升級有效結合起來，既能穩步改善城鄉居民生產生活條件，又能有效助推城市經濟高質量發展。在節余土地指標利用上，優先用于項目所在地農民生產生活和農村基礎設施、公益設施建設，調劑到城鎮使用的土地指標最大限度地用于商業、房地產等經營性用地項目，獲得的土地增值收益全部取之于民、用之于民“反哺”農村，真正實現以土地要素配置引導產業結構優化升級和民生的持續提升，全面推動鄉村振興戰略的實施。同時建議相關部門出臺掛鉤項目安置區建設配套相關政策，如減免相關行政事業性收費等利民措施，切實維護廣大農民群眾的利益，支持美麗宜居鄉村建設，切實減輕人民群眾負擔。

6、將全域土地綜合整治試點政策和城鄉建設用地增減掛鉤政策有效結合

全域土地綜合整治是貫徹黨中央生態文明思想、實現鄉村振興的重要手段。通過實施全域土地綜合整治，不僅能實現耕地保護和土地節約集約利用，還能有效改善農村生產生活環境，為農業和農村發展提供空間，推動鄉村振興戰略的實施，更是踐行綠水青山就是金山銀山理念的典范。自然資源部先后印發了《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》、《自然資源部辦公廳關于進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》，對全域綜合整治試點的實施進行了部署。全域土地綜合整治多維度解決鄉村耕地碎片化、土地資源低效利用、土地空間布局無序化、生態質量退化等問題。在國土空間的引領下，統籌農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護，促進耕地保護和土地節約集約利用。城鄉建設用地增減掛鉤政策在實踐中積累了豐富的經驗，也將作為全域土地綜合整治中建設用地整治的主要措施和手段，對全域土地綜合整治試點的實施具有重要的推動作用。通過城鄉建設用地增減掛鉤實施，實現統籌農村住宅建設、公共服務、基礎設施、產業發展等各類建設用地，依法穩定有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地整理，優化農村用地布局，提高土地使用效益和集約節約用地水平，支持農村產業化用地新業態融合發展用地。同時，發揮全域土地綜合整治的優勢，統籌農用地整理和建設用地整理，從根本上解決增減掛鉤項目復墾區復墾出耕地質量高低不等問題。將現有耕地提質改造和新增耕地質量提高相結合，全面提高增減掛鉤項目復墾出耕地質量，確保全域土地綜合整治區域內原有耕地質量有提升，新增耕地數量面積有增加，新增耕地質量有保證，建設用地總量不增加、生態保護紅線不突破。強化耕地保護，實現土地集約節約利用，優化和調整生態用地布局。

城鄉建設用地增減掛鉤是鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉村振興戰略的重要措施。自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點以來，各地在政策的實施中總結了不少寶貴的實踐經驗，也遇到了很多現實問題。城鄉建設用地增減掛鉤政策在改善農村、農民生產生活條件，增加農民收入、促進城鄉融合發展方面發揮了重要的作用。也是鞏固脫貧攻堅成果和助力鄉村振興戰略實施的有利舉措。在日常的工作實踐中，結合項目實施所在地特點因地制宜、分類推進實施、充分發揮國土空間規劃的引領作用，科學合理進行村莊規劃，嚴格按照規劃推進增減掛鉤項目實施。加強國土空間用途管制，以保護農民群眾的根本利益、尊重群眾意愿為出發點，嚴格審批，做到增減掛鉤項目實施規范有效。嚴格保護耕地，提高復墾出的耕地質量，做好復墾出耕地后期管護，嚴格落實防止“耕地非農化”和“耕地非糧化”的要求，穩定有序推進城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，并與全域土地綜合整治試點政策相結合，在實踐中相互促進、相互補充，不斷總結實踐經驗，多措并舉，以維護好、實現好廣大農民的利益為出發點，進一步改善農民的生產生活條件，促進農業、農村的發展，有效地推進美麗宜居鄉村建設和鄉村振興戰略的實施。