國土空間規(guī)劃視角下如何落實土地征收成片開發(fā)方案在土地要素配置的應用

文／屈金蓮 湖南省湘煤地質(zhì)工程勘察有限公司 湖南長沙 410000

引言：

《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定征收集體土地五種情形，除軍事和外交、基礎設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程外，其他建設用地需納入經(jīng)省級以上人民政府批準的成片開發(fā)范圍。對地方而言，土地征收成片開發(fā)既是維護公共利益、保障農(nóng)民集體權(quán)益的底線工程，又是保障產(chǎn)業(yè)用地、推動經(jīng)濟建設的基礎性工作。由于成片開發(fā)征收作為《土地管理法》確立的新概念、新制度，對其標準、劃定范圍及方案編制處于探索試點階段，在當前國土空間規(guī)劃編制階段下，湖南省于2021年12月啟動以縣（市）為單位的土地征收成片開發(fā)方案的編制工作，經(jīng)省自然資源廳專家審查后作為2022年經(jīng)營性用地報批的前置條件。在該項工作開展及成果運用中關(guān)于成片開發(fā)標準、劃定范圍及方案編制尚有一系列問題值得研究。

1、土地征收成片開發(fā)標準

如何界定土地征收成片開發(fā)標準主要是如何界定“公共利益”概念[5]。新《土地管理法》（以下簡稱新法）將“成片開發(fā)”作為土地征收的情形之一 ,對于“成片開發(fā)”是否屬于公共利益范疇、什么樣的“成片開發(fā)”屬于公共利益需要等問題成為討論的焦點[1]。我認為可以從土地開發(fā)用途和土地收益的分配來界定“成片開發(fā)”的公益性，前者是土地開發(fā)后土地用途必須為公益性，即只有公共服務設施項目方可征收，或者土地用途不完全是公共服務設施項目，但其公益性用地比例要占主導地位；后者根據(jù)土地收益的分配來界定是否列入“成片開發(fā)”，在改革開放以來，明確將促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展視為公共利益需要，即便項目本身屬性為經(jīng)營性項目，但因通過“成片開發(fā)”不僅可以促進國民經(jīng)濟發(fā)展，還可以促進就業(yè)，將其界定為公共利益也是合理的[4]。

2、土地征收成片開發(fā)劃定范圍

根據(jù)自然資源部的《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》對成片開發(fā)方案編制提出了細化的標準，目前湖南省國土空間規(guī)劃尚處于編制工作，如何將成片開發(fā)方案與國土空間規(guī)劃銜接起來是保障土地要素的重要環(huán)節(jié)。綜合考慮“三區(qū)三線”劃定、國土空間規(guī)劃等重要決策，確定成片開發(fā)范圍劃定應遵循的因素包括：（1）為近期擬開發(fā)土地，即地方政府因近期城市建設或者土地出讓需要，擬報批的經(jīng)營性用地。（2）不能涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、自然保護區(qū)、水源保護地等限制開發(fā)的因素。（3）必須位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)，或者依托現(xiàn)有中心城區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等確定開發(fā)范圍，充分銜接國土空間內(nèi)規(guī)劃。（4）標準定額，《標準》中規(guī)定列入開發(fā)方案的項目用地中公益性用地比例不低于40%，因此規(guī)劃的公益性用地比例成為范圍劃定的關(guān)鍵。在空間分布上，成片開發(fā)區(qū)域主要分布在城市新城新區(qū)建設范圍、建成區(qū)及城郊結(jié)合部及建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)。

3、土地征收成片開發(fā)方案實施特點

3.1 空間位置精準

土地征收成片開發(fā)是國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設區(qū)，縣級以上地方人民政府組織對一定范圍的土地進行綜合性開發(fā)建設，同時規(guī)定不得占用基本農(nóng)田、生態(tài)紅線。

3.2 辦事流程復雜

土地征收成片開發(fā)工作流程分為方案編制和方案審批兩部分。方案編制主要包括資料搜集、方案起草、聽取意見、征求相關(guān)部門意見、方案公示等環(huán)節(jié)；方案審批包括起草審查意見和請示文、省自然資源廳初審、組織專家論證、征求相關(guān)部門意見、省廳相關(guān)處室會審、省政府批復等環(huán)節(jié)。

3.3 辦理材料繁多

土地征收成片開發(fā)的申報材料主要包括成片開發(fā)方案文本，勘測定界材料，成片開發(fā)位置示意圖，土地利用現(xiàn)狀及權(quán)屬統(tǒng)計表，地塊用途、面積與實現(xiàn)功能統(tǒng)計表，擬建設項目統(tǒng)計表，市、縣（區(qū)）主管部門審查意見，省級專家論證意見，省直部門意見采納情況匯總表等。以上材料繁多，在系統(tǒng)中的存儲和展示方式也不盡相同，不少材料之間還有相互數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系。

4、成片開發(fā)方案在用地報批中的意義——以常德市石門縣為例

4.1 石門縣土地利用現(xiàn)狀

本次上報的土地征收成片開發(fā)方案（以下簡稱方案）包含11 個開發(fā)片區(qū)，用地總規(guī)模148.4444 公頃，開發(fā)范圍內(nèi)國有土地59.1261 公頃，擬申請征收集體所有土地89.3183 公頃。

其中2010-2017年已建成項目5 個，涉及2 個片區(qū)，用地總規(guī)模58.8779 公頃，均為國有土地。2020年，涉及8 個開發(fā)片區(qū)12 個實施項目，用地總規(guī)模64.1952 公頃，開發(fā)范圍內(nèi)國有土地0.0627 公頃，擬申請征收集體所有土地64.1325 公頃。2021年，涉及5 個開發(fā)片區(qū)6 個實施項目，用地總規(guī)模5.3713 公頃，開發(fā)范圍內(nèi)國有土地0.1855 公頃，擬申請征收集體所有土地25.1858 公頃。

4.2 國土空間規(guī)劃分析

4.2.1 國土空間規(guī)劃編制

石門縣正在編制耕地保護專項規(guī)劃，正在編制國土空間規(guī)劃。

4.2.2 土地利用總體規(guī)劃分析

開發(fā)片區(qū)位于土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)建設用地區(qū)、獨立工礦區(qū)、村鎮(zhèn)建設區(qū)，面積分別為127.4828公頃、20.5937 公頃、0.3679 公頃。其中0.3679 公頃的村鎮(zhèn)建設區(qū)，是符合行業(yè)標準的加油站建設項目，分別是0.2183 公頃的蒙泉康家坡地塊（石門縣金城加油站建設項目）、0.1496 公頃的石門縣蒙泉鎮(zhèn)保寧橋地塊（石門縣蒙泉鎮(zhèn)犀牛加油站建設項目）。

4.2.3 城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃分析

本次5 個開發(fā)片區(qū)18 個實施項目。其中，老城居住生活片區(qū)2 個實施項目、三江產(chǎn)業(yè)片區(qū)（兆恒工業(yè)園）2個實施項目，寶峰產(chǎn)業(yè)及配套片區(qū)3 個實施項目、東城商貿(mào)科教片區(qū)（南岸）2 個實施項目，東城商貿(mào)科教片區(qū)（北岸）個實施項目，共5 個開發(fā)片區(qū)10 個實施項目均符合《湖南省石門縣縣城總體規(guī)劃修改（2013-2020年）（2018年修改）》，且均位于正在編制中的國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)，其規(guī)劃用途為商服用地、工礦倉儲用地、交通運輸用地、公共管理與公共服務用地、住宅用地。其余8 個實施項目，其規(guī)劃用途分別為工礦倉儲用地和商服用地，石門縣人民政府承諾將方案納入正在編制的國土空間規(guī)劃。

4.3 必要性和科學性分析

4.3.1 意見征集情況

石門縣、楚江街道、永興街道、寶峰街道、二都街道、蒙泉鎮(zhèn)、夾山鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)、新關(guān)鎮(zhèn)人民政府和秀坪園藝場、水稻原種場均同意方案內(nèi)容，石門縣政府組織集體經(jīng)濟組織和村民召開了座談會，集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2/3 以上村民代表同意方案內(nèi)容。石門縣人民政府已采取座談會的形式聽取人大代表、政協(xié)委員、專家學者和社會公眾意見。

4.3.2 公益性用地比例

開發(fā)片區(qū)內(nèi)公益性用地規(guī)模60.7918 公頃，占整個開發(fā)片區(qū)規(guī)模比例為40.95%。

4.3.3 耕地保護和節(jié)約集約用地措施

經(jīng)比選論證，開發(fā)片區(qū)擬占用耕地43.8523 公頃（其中水田25.4974 公頃，旱地18.3549 公頃），不涉及永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，擬采取縣域內(nèi)的耕地開發(fā)、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標、異地購買指標等方式落實占補平衡。在用地報批中將嚴格按照建設用地定額標準申報用地，沒有標準的，將嚴格按照《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開展建設項目節(jié)地評價工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2021〕14 號）要求開展節(jié)地評價。

4.4 成片開發(fā)方案在用地報批中的意義

4.4.1 有利于保障公益性基礎設施配套建設

“成片開發(fā)”的根本目的是要保障城市公益性基礎設施統(tǒng)籌安排。當前，城市公益性基礎設施配套建設資金來源主要是財政資金，但當下大多數(shù)地方財政吃緊，入不敷出，那么通過經(jīng)營性用地的收益來彌補該資金缺口，將土地增值收益應用至公益性項目建設。“土地征收成片開發(fā)”實質(zhì)是確定未來一定期限內(nèi)城市建設發(fā)展規(guī)模、布局、時序，能夠在連續(xù)的空間上系統(tǒng)地供給基礎設施與公共服務產(chǎn)品。以石門縣為例，開發(fā)方案中公益性項目包括：石門縣第一中學、永興學校改擴建、湘北職中、黃金路、沿江南路等項目，用地規(guī)模為60.7918 公頃，占整個開發(fā)區(qū)規(guī)模的40.95%。

4.4.2 有利于節(jié)約集約利用土地。

以往開展土地征收、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批是以土地利用總體規(guī)劃作為用途管制的依據(jù)。城市的發(fā)展主要體現(xiàn)在基本要素的聚集，包括人口、建筑、物質(zhì)生產(chǎn)、商品消費、信息交換等，與單個宗地開發(fā)相比，“成片開發(fā)”彌補了以往的分散性，保障在空間上連續(xù)、系統(tǒng)性地供給城市生產(chǎn)、生活的各類服務功能，充分發(fā)揮城市的集聚效益，體現(xiàn)了規(guī)劃的剛性和彈性。

4.4.3 有利于公平保障被征地農(nóng)民權(quán)益

在土地征收補償安置過程中，以“成片開發(fā)”方式進行統(tǒng)一征收補償，則對于同一區(qū)位征收標準是一致的，農(nóng)民獲得的權(quán)益是同等的，較好地實現(xiàn)了同地同價補償安置，避免了過去因宗地零散式開發(fā)帶來的實施周期不同而導致補償安置價格不一問題，也維護類社會穩(wěn)定。

5、成片開發(fā)方案編制存在的問題與難點

5.1 過渡期間上位規(guī)劃依據(jù)的差異性突出

規(guī)劃過渡期內(nèi)，成片開發(fā)方案上位規(guī)劃依據(jù)的差異性仍然突出。目前新一輪的國土空間規(guī)劃正在如火如荼地開展進行中。因“三區(qū)三線”永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線目前尚未最終劃定，必然導致國土空間規(guī)劃成果正式出臺時間較長。因此，在目前規(guī)劃過渡期內(nèi)，編制成片開發(fā)方案如何與現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同是一項關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前在編制過程中一般采用的是以城市總體規(guī)劃或土地利用規(guī)劃作為上位規(guī)劃，結(jié)合控制性詳細規(guī)劃，確定開發(fā)的片區(qū)組團。城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在空間布局和指標控制要求方面一直有著很大差別，土地利用規(guī)劃在保護耕地、土地指標和保障重點項目條件的約束下，建設用地形態(tài)不規(guī)則，布局相對分散；而城市總體規(guī)劃以經(jīng)濟社會發(fā)展為導向，優(yōu)化城市空間布局為出發(fā)點，建設用地相對規(guī)整，布局也比較緊湊，主要約束規(guī)劃強制性內(nèi)容。由于兩規(guī)的非協(xié)同性，導致成片開發(fā)片區(qū)的劃定較為分散，規(guī)模不統(tǒng)一，空間上呈散點式分布，難以形成集中連片開發(fā)的聚集效應[8]。

5.2 公益性占比超過40%過于硬性[2]

不同的城市，功能定位不同，對公益性用地需求也不同。一般而言城市功能區(qū)可分為生活區(qū)、工業(yè)區(qū)、交通運輸和倉儲區(qū)、郊區(qū)等功能區(qū)。比如人口比較集中的生活區(qū)，則相應的需布置文化，教育、醫(yī)療、公園綠地、社區(qū)配套以及其他基礎設施生活場所，由于公益性用地布局較多，一般可以滿足公益性用地比例不低于40%的要求。然而對于工業(yè)區(qū)而言，主要以發(fā)展工業(yè)、倉儲項目為主，會配套一定比例的公共服務設施和內(nèi)部交通，但是對公共服務設施需求一般較少，一般公益性用地比例很難達到40%要求。

5.3 更新時序存在不確定性

成片開發(fā)方案編制報批后，應用時序不統(tǒng)一，實施期限有1～3年不等[2]，一個城市不可能3年期限，不做一點調(diào)整，完全按照成片開發(fā)方案執(zhí)行，當實際發(fā)展需求與已經(jīng)編制的成片開發(fā)有沖突時候，勢必會存在方案更新的問題，如何確定更新時序存在極大的不確定性，因每個城市發(fā)展的規(guī)模、功能性質(zhì)、政策扶持等不同，城市發(fā)展速度不同，則更新的規(guī)模、時間節(jié)點均不相同，還需配套相應的修改調(diào)整程序。在實施過程中，如果需要修改方案，一般遵循的是依據(jù)控規(guī)進行修改調(diào)整，而成片開發(fā)方案和控規(guī)調(diào)整之間怎么協(xié)調(diào)，目前還沒有相關(guān)文件給出明確意見。

6、成片開發(fā)方案編制及實施的幾點建議

6.1 積極銜接國土空間規(guī)劃和用途管制體系

成片開發(fā)方案是在國土空間規(guī)劃背景下編制完成，對上其項目布局、用地類型應充分與國土空間規(guī)劃銜接起來，由于每個地方國有空間規(guī)劃的時序性有差異，暫未確定的可通過政府承諾函形式將擬開發(fā)項目納入國土空間規(guī)劃體系。對下成片開發(fā)方案直接對接土地征收、供地等實施環(huán)節(jié)，土地征收直接決定失地農(nóng)民的補償標準。因此成片開發(fā)方案是承上啟下的重要一環(huán)，國土空間規(guī)劃和用途管制體系是編制該方案的綱領(lǐng)性方向。

6.2 制定負面性行為相匹配的懲罰性、約束性措施

一方面成片開發(fā)必須充分銜接國土空間規(guī)劃（現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃），在有建設用地指標及滿足耕地占補平衡的前提下，建議取消對成片開發(fā)的數(shù)量和規(guī)模的約束。另一方面成片開發(fā)的規(guī)模與指標使用效率掛鉤，對于上年度有指標結(jié)余的區(qū)域，縣（區(qū)）為單位，核查批而未供土地、閑置土地處置、低效用地率達到一定比重的，不得申報成片開發(fā)，鼓勵開發(fā)存量建設用地。成片土地開發(fā)在規(guī)定期限內(nèi)未完成的，或者耕地占補平衡未落實到位的均暫停申報成片開發(fā)。

6.3 建議避開耕地劃定土地征收成片開發(fā)范圍

根據(jù)最新三調(diào)數(shù)據(jù)，我國耕地相對二調(diào)減少量較多，確保我國18 億畝耕地保護紅線不下降，是我國今后很長一段時間內(nèi)的約束性任務目標。對于耕地保護，每個地方落實目標考核制度，實行最嚴格的耕地保護制度。因此在保發(fā)展、穩(wěn)耕地的情況下，在編制土地開發(fā)方案時應盡可能避讓耕地，保護優(yōu)質(zhì)耕地，方可進行可持續(xù)城鎮(zhèn)開發(fā)建設。

6.4 完善成片開發(fā)制度設計，提高包容性

成片開發(fā)的根本出發(fā)點是“為了公共利益的需要”。目前，公共利益主要依靠公益性用地比例這一要求來約束。如石門縣成片開發(fā)方案包括11 個片區(qū)，每個片區(qū)主導功能區(qū)有所不同，實踐中工業(yè)為主導功能的片區(qū)較難達到 40% 的公益性用地比例，導致了諸如成片開發(fā)范圍形態(tài)怪異、為滿足指標修改規(guī)劃等一系列問題。筆者認為，公益性用地規(guī)模占比的范圍應該以縣（市）為單位，不應局限于某一個片區(qū)，如果針對不同功能的片區(qū)確定公益性用地占比又略顯繁瑣，綜上，建議一個開發(fā)方案整體確定一個公益性用地比例或者弱化公益性用地比例、成片開發(fā)范圍面積等指標管控要求，作為引導性指標來參與方案合理性的評價。

結(jié)語：

“土地征收成片開發(fā)方案”是隨著新的土地管理法應運而生，是屬于土地征收的情形之一。本文從土地征收成片開發(fā)標準、范圍、特點進行了全面論述，并以常德市石門縣為例分析了成片開發(fā)方案在用地報批中的作用，如何保障土地要素，同時也探討了方案編制存在的問題，并以此提出成片開發(fā)方案在編制及實施中首先應當嚴格落實耕地保護制度、充分銜接國土空間規(guī)劃、合理完善開發(fā)制度設計，提高包容性的同時如果出現(xiàn)負面性情況下應有相應的懲罰、約束措施，以此落實土地征收成片開發(fā)方案有效合理地運用至土地要素配置中去。