新疆城鄉供水一體化工程若干問題的思考

李 江，杰恩斯·馬 坦，馬 軍，楊輝琴

(1.新疆水利水電規劃設計管理局，新疆 烏魯木齊 830000；2.新疆寒旱區水資源與生態水利工程研究中心，新疆 烏魯木齊 830000；3.新疆農村飲水安全管理總站，新疆 烏魯木齊 830000；)

城鄉供水一體化是國家政策高度關注的公共設施建設領域。自2004年以來，農村飲水工作幾乎在每年的中央1號文件和政府工作報告中都要進行專門部署，內容包括農村飲水的規劃、投資、水源保護、解決對象、水質監測、運行管理、維修保養、管護機制等各個方面。

2016—2019年國務院相繼出臺相關政策，農村飲水安全鞏固提升工程要求加快實施，城鎮供水設施進一步向周邊農村延伸。2020年國務院明確要求“因地制宜在人口相對集中的地區研究推進規模化供水工程建設，有條件的地區開展城市管網向農村延伸工程建設”。

作為國家脫貧攻堅的主戰場，截止2020年新疆所有貧困地區、縣市均已實現摘帽，城鄉一體化工程和萬人工程覆蓋全疆農村人口的85%。自治區集中供水率已達90%，廣大農牧民實現了從喝澇壩水、苦咸水到自來水的轉變，“喝上水”的目標全面實現。目前農村自來水水質達標率穩步提升，逐步實現“有水喝”到“放心喝”。

新疆地域廣闊，城市和農村發展不平衡問題更為突出，尤其是南疆五地州貧困縣與農村地理位置遙遠，短則幾十千米，長則百余千米，如喀什地區塔什庫爾干縣縣境東西長484km，南北寬329km，總面積2.5萬km2，縣城平均海拔3200m，總人口4.1萬人，地均僅1.64人/km2，僅為全疆地均人口的1/10，下轄12個鄉鎮，城鎮化率不足10%，目前采用集中(縣城)與分散(鄉鎮)結合的供水方式解決農村飲水安全問題。再如策勒縣總面積3.16萬km2，總人口16.9萬人，下轄8個鄉鎮，城鎮化率23%，地均5.34人/km2，為全疆地均人口的1/3，2018年實施策勒縣城鄉飲水安全工程后，策勒縣城及附近的固拉合瑪鎮、策勒鎮、策勒鄉以及水源地附近的奴爾鄉全部納入供水范圍，覆蓋人口13.47萬人，輸水干管長87km，實現了城鄉供水一體化(占80%)。

由此可見，實現農村飲水安全手段多樣，集中供水僅是其中之一，目的是“喝上水、喝好水”，而且城鄉供水一體化項目受制于水量小、地區散、資產質量低、管理體制復雜、水價偏低、回收水費難等因素影響，與市政供水等傳統項目相比明顯不具備投資吸引力，這就更需要市場各方主體積極參與，探索融資等建設和企業化、專業化管理模式創新，提升管理能力，才能保證投資收益。

1 新疆城鄉供水基本情況

1.1 供水現狀

“十三五”時期以來，新疆累計投入195億元實施農村安全飲水工程項目1428項，解決和鞏固提升了152萬貧困人口的飲水安全問題，新疆南部67個地處沙漠腹地、邊遠高寒山區的不通水村全部通水。“十四五”期間農村安全飲水進一步鞏固提升，截至2021年底，全疆已建成農村集中供水工程1289處，供水覆蓋人口1318萬人；其中城鄉供水一體化有28處，覆蓋人口236萬人，占農村供水覆蓋人口的17.9%；已建成萬人工程235處，覆蓋895萬人，占農村供水覆蓋人口的61.9%；千人工程484處，覆蓋157萬人，占農村供水覆蓋人口的11.9%；千人以下集中供水工程542處，覆蓋30萬人，占農村供水覆蓋人口的2.3%；分散供水1.12萬處，覆蓋16萬人，占農村供水覆蓋人口的1.45%。集中供水率和自來水普及率達到98%以上，超過全國平均水平。北疆、東疆、南疆3個區域農村供水具體統計數據見表1。

從表1可看出，城鄉一體化供水工程建設北疆、東疆多于南疆五地州，基礎相對較好，南疆五地州從規模化供水角度還有很大的提升空間。

表1 新疆農村供水基本情況統計表

1.2 農村飲水安全發展歷程

新疆農村飲水安全工作先后經歷了改水防病階段(1985—1994年)、飲水解困階段(1995—2005年)、農村飲水安全階段(2006年至今)共3個階段，實現了農村飲水從有水吃到飲水安全的巨大轉變。具體統計數據見表2。

表2 新疆農村飲水安全發展歷程及成效

1.3 農村供水布局情況

2016年以來，按照統籌城鄉發展和打贏脫貧攻堅戰的總體要求，對涉及貧困人口飲水有問題的全疆90個縣(市)進行農村飲水安全工程鞏固提升。從而建立“從源頭到龍頭”的工程建設和運行管護農村飲水安全體系，進一步完善農村生活條件。

全疆綜合考慮用水的需求、水源的條件、地形地貌特點以及技術經濟條件等因素，按照統籌城鄉發展的總體要求，確定以北疆、東疆、南疆三大片區進行規劃布局。

北疆片區：地表水和地下水較為豐富，飲水工程類型包括集中供水和分散式供水，其中集中供水工程類型有引泉重力式供水、打井加壓供水、地表水自壓供水、截潛流供水、城市管網延伸供水，分散式供水為小微機電井或手壓井等。已建農村安全飲水工程數量較多，基本解決了農村吃水問題。

東疆片區：該區域水資源極度匱乏，地下水開采已達極限。通過地表水自壓供水以及“客水置換”等形式，有效提高供水保證率和水質達標率。

南疆片區：作為脫貧攻堅的主戰場，截止2020年底新建工程30處，新增供水能力2.79萬m3/d，新建管網2374km，改造供水規模14.43萬m3/d，新建規模化水廠水質化驗室51處；實施了400余項農村飲水安全工程，包括農村飲水安全鞏固提升工程、氟超標項目及柯坪縣、伽師縣和巴楚縣城鄉飲水安全工程項目，解決和鞏固提升了南疆片區貧困人口飲水問題，重點實施了67個不通水村供水工程，7.7萬人告別了喝問題河水、雪水的歷史。

1.4 城鄉供水一體化情況

“十三五”末，全疆初步形成城鄉供水一體化工程共28處，包括昌吉州瑪納斯縣等28個縣市，僅占全疆縣市數的32%，占全疆農村飲水工程總數的1.98%，所占比例小，覆蓋供水人口236萬人，占全疆總農村人口的17.98%，與城鄉融合發展與鄉村振興戰略規劃不協調。“十三五”以來重點實施了巴楚縣、伽師縣、柯坪縣等城鄉飲水安全工程，取得了較好的成效。但由于早期建設的城鄉供水一體化工程由于建設模式、管理體制機制等，再加上水源、管網老舊、自動化信息化水平低等原因，尚需要對城鄉供水一體化工程進行升級改造。目前有41個具備條件的縣(市)未實施城鄉供水一體化，與城鄉同源、同網、同質、同價、同服務，實現鄉村振興戰略還有較大差距，需要進行城鄉供水一體化工程建設[1]。新疆典型城鄉一體化工程見表3。

表3 新疆典型城鄉一體化供水工程

新疆城鄉一體化工程具有幾個顯著特點：鄉鎮距離縣城距離較遠，小型供水工程保證率較低；輸水管道距離長，僅干管就長達百余千米；管理范圍大，不同部門需要整合，如水務局、住建局等不同部門；工程一次性投資大，人均投入較大；同質不同價，農村供水價格達到成本水價還需要很長時間，管理難度大。

總體來看，新疆城鄉供水一體化工程總體比例較低，不能適應城鄉公共服務均等化和融合發展的需求。為縮小城鄉發展和居民生活水平差距，順應兵地融合發展、城鄉融合的趨勢，加大實施城鄉供水一體化勢在必行。

2 對若干問題的思考

2.1 水資源問題

2.1.1工程水源不穩定，水源保證率低

新疆屬于資源性貧水地區，受氣候變化，徑流量，水文極端事件影響較大。早期建成的工程，由于工程前期水文地質勘探不到位，對水資源的水量、水質動態分析不透。工程投資標準低，建設規模小，在規劃設計前期論證及長遠規劃方面考慮不夠超前，對水源論證、工程規模等因素論證不夠，有的工程建成后僅幾年就出現水源供水量不足現象，致使有一部分工程建成后，經過幾年運行，已不能按照原設計標準運行，需對水源進行改擴建。如阿克蘇地區新和縣人均綜合供水量為77.5L/d，溫泉縣人均綜合供水量為85.4L/d，遠低于全疆人均綜合供水量，水源保證率低。

新疆農村飲水工程以地下水為水源工程處數743處，占總工程數的58%，穩定水源地尚有183處，占總水源數的35.32%，比如喀什地區氟、砷和硫酸鹽超標，博爾塔拉蒙古自治州的溫泉縣由于地震造成水文地質結構發生改變，地下水氟、硫酸鹽超標，造成供水水質難以得到保障。采取了深度處理和遠距離調水等方式解決了飲水安全問題。

2.1.2水源保護、水質檢測能急需加強

由于新疆幅員遼闊，水資源地域、時間分布不均，造成新疆農村供水即存在工程性缺水又存在資源性缺水，又有部分地區兩種缺水同時存在。以河道、渠道為水源的工程，預沉處理設施不到位，水處理工藝較為落后，汛期水廠處理能力不足，造成汛期供水水質不達標和供水能力不足，同時水源地“劃、立、治”比例較低。全疆共有水源地1243處，其中652處水源地已“劃、立、治”，由于缺乏資金，591處水源地未完成“劃、立、治”工作，占總水源地的45.8%。如阿勒泰市目前千人以上工程水源保護區(范圍)劃定率為40%，策勒縣目前千人以上工程水源保護區(范圍)劃定率為22%。以地下水為供水水源的工程，由于供水水源地保護措施不到位，村民水源保護意識薄弱，水源地保護區范圍內隨意打井、建房、排污等現象時有發生，造成水質污染、惡化。

受水質檢測經費和專業水質檢測技術人才缺乏等因素制約，縣級水質檢測中心儀器配備不完善，同時檢測技術人員的缺乏造成水質檢測中心運轉不正常，主要委托縣級疾控中心或有資質的水質檢測公司進行水質檢測，造成水質檢測頻率及覆蓋面低等問題，千噸萬人水廠水質化驗室配備不全，出廠水檢測能力不足。

2.1.3流域水資源統一調度制度尚未完全建立

全疆在水資源統一調度、水利工程統一管理、水量水質統一監測等方面，流域管理職能不能有效、完全地發揮，水資源管理中流域管理與區域管理緊密結合的模式尚未完全建立[2]。兵地、城鄉、區域、行業間供用水統籌調配缺乏，人與生態用水間的爭水現象時有發生。例如塔里木河“四源一干”雖然在水資源管理方面已經到明顯提升，強化用水總量控制和提高生態用水保障方面得到逐步落實；但塔里木河流域仍然未對地下水實施統一管理，渭干河、車爾臣河等2條重要源流還未納入流域統一管理。

2.2 城鄉差別與歸屬問題

新疆屬于農業大省，耕地面積超過9300萬畝，人均3.8畝地，遠大于全國人均1.46畝地。農村地區人口規模大、聚住地分散，隸屬90多個縣市，854個鄉鎮、8921個村。農村居民分散的生活和社會活動格局，使農村供水具有一定的復雜性。首先，農村供水設施需在其自身特點的基礎上進行建設和運營，因地制宜性較強，受住戶分散的影響，供水設施全部集中難度較大。其次從供給角度看，城鄉一體化供水規模與城鄉基礎設施均等化成正比；影響供水的因素就越多，主要涉及到建設投入、運營維護等問題[3]。

按照建設管理及隸屬關系，城市及縣城供水一般歸屬住建(市政)部門，供水公司多隸屬水務局(水務集團)，而農村供水一直以來都由水利部門負責，縣一級為水利局，鄉村為水管站或農村供水站。既有管理問題，也有水價問題。新疆城市與農村供水管理和運營主體，除個別城市化水平高的地區外，大部分地區都不同，城鎮供水以純國企或國企控股為主，民營企業占比極小；而農村供水集體性質的企業為主，部分為私人企業，非專業化運營占比較大。新疆各個鄉鎮與縣之前由于距離較遠，所以將各個鄉鎮之間連接起來輸水困難較大，簡單推行一體化存在很大困難。

2.3 兵地聯合供水協調問題

兵團在新疆有著特殊地位，自成體系，聯合供水或者一體化供水就是要打破界限，統一安排水源，提高供水保障程度。大石峽、喬諾水庫等重大水利項目牽涉不同地級市、兵團的利益，其主要任務中就有供水。在工程前期工作推進中，各方對工程建設的必要性、可行性、技術經濟合理性、環境影響、項目管理、出資比例、補償方案等多方面存在分歧，如阿圖什市喬諾水庫涉及水庫上下游克州和喀什地區兩個地級市，兩個地級市對阿圖什市水權水量存在分歧，致使水庫前期進展緩慢。

2.4 新增水源與已達標鄉鎮供水的協調問題

多個鄉鎮已經解決供水問題，現有水廠及管道均滿足現行規范要求，一體化后原有水廠變更為配水廠，任務發生變化，但部分功能可以繼續保留。但由于鄉鎮供水一直處于政府的指導下運行，政府無法完全根據市場和社會發展的需求做出適當的指令，無法應對日益增長的用水需求。鄉鎮供水資源的合理調配無法通過政府的單一管制手段完成[4]。市場經濟環境下將對鄉鎮供水提出在管理體制上做出改變調整的要求，以更好地符合社會經濟發展的要求。

2.5 復雜管網的水力控制問題

管網特性分析主要是進行管網內部流動能量的損失分析，在輸水工程設計新管網和舊管網改造是很重要的技術工作[5]。采取城鄉一體化供水方式，其規劃設計往往不是按全部新建考慮，而是將新建供水工程與已有供水工程進行組合，有很多工程是再增加一條輸水主干管道、新增水源、增加配水節點等。舊有管網建設年代早一些，計算中的安全系數及設計余量取值可能較大，新管網規劃設計與舊管網采用的標準、方法也有所差異，需要統籌全管網進行各節點的平衡分析，管網部分的造價占總投資比例的60%～80%，因此進行管網特性分析尤為重要。新疆地域遼闊，供水水源點至供水戶管線較長，再加之人工管理能力較弱，各種突發工況帶來的管道水錘發生概率極高，因此精準的水錘防護計算和少人甚至無人值守的“智能化”管理反而相對更加重要和迫切[6]。

2.6 復雜地形地質條件下的管材選擇問題

2.6.1復雜地形地質條件下的管材選擇

由于新疆水資源在空間、時間分布極不均勻的特點，在實施流域內水資源如何合理配置和開發利用問題上，首選引、調水的興建方案，通過管道輸水工程解決地域、縣域之間的供水問題，但新疆管網建設有其特殊性。

2.6.2復雜地區老舊管網改造的管材選擇問題

全疆農村供水工程主要采用PVC材質管材，管網長度達到20.6×104km，村級以上管網長度5×104km，村內管網長度15.6×104km，其中老舊PVC管網占9.2×104km(占總管網長度的44.75%)，村級以上管網2.9×104km(占村級以上管網總長度的57.88%)，村內管網長度6.3×104km(占村內管網總長度的40.57%)。例如和田縣需要改造老舊管網53073km，莎車縣需要改造老舊管網9116.73km。受材料來源等各種因素影響，早期修建的PVC-U管材存在抗壓能力不足、易損壞等問題，在工程運行過程中常出現管道接頭處變形、漲裂，造成跑、冒、滴、漏，甚至爆管現象，爆管停水事故頻發。“十三五”以來新建農村供水工程主管網主要采用PE材質管材，管材質量相對較好，但存在主管與支管壓力不匹配，在運行過程當中不能按照PE管材壓力滿管供水，不能完全發揮工程效益。為了完全發揮工程效益，需對老舊管網進行改造，新舊工程匹配運行，提高工程供水保證率，使農村供水工程長效運行。整合后的一體化供水勢必涉及多水源、復雜管網水力控制問題，需要統籌考慮。

2.7 水價與管護問題

新疆農村供水成本價，據測算大部分在3～4元/m3，而目前農業和居民用水，甚至部分工業用水所收取的費用都遠低于成本價，一般僅僅能夠達到60%～70%的成本價，其中農業水價更低[9]。水價未形成合理的正向機制，造成水資源的短缺與浪費現象并存；另水資源開發利用程度和現場管理水平低，這些都是目前新疆水資源開發利用中面臨的主要問題，因此流域水資源統一管理和用水管理體制改革繼續進一步加快實施[10]。

城鄉供水水價與一般商品不同，水價的形成要考慮自然、經濟和社會環境等多方面因素影響，具有較強的自然壟斷性，不能實現完全由市場調節[11]。根據不同地區的水資源分布特點、供水企業經營與技術水平等因素，都決定了各城市供水水價的差異性。然而農村供水由縣水利局等負責管理，城市供水由城建部分和水務公司管理，因此會出現兩個或多個水價和統一協調問題等[12]。

2.8 備用水源問題

2.8.1部分城鎮供水仍存在短板

部分城鎮供水基礎設施仍然存在短板，供水安全得不到保障。一些城市以地下水供水為主，水質存在不達標情況，兵團新建城市的供水量指標以及水源也未得到很好落實。南疆塔縣、兵團草湖鎮等部分城鎮水源工程缺乏，一些城和場利用農業灌溉渠道輸水，供水保證率低;城鎮供水主管道規模不足，管網老化失修，漏水嚴重，影響供水工程正常運行:特別是近年來城鎮發展較快，供水工程資金投入跟不上，老城區管網改造困難。由于投資未落實，兵團南疆4個師中鐵門關、昆玉等城市供水工程尚未建設，城市水源得不到有效保障;圖木舒克市隨著城市建設及團部城鎮的發展，現狀水源、水廠供水能及輸配水管網供水能力嚴重不足，供水工程達不到城鎮供水標準。

2.8.2單一水源往往保障率低，應對供水風險能力差

依據《全國抗旱規劃》和相關規劃、規范的要求，城市應急備用水源規模原則上應按每人每天應急供水30～40L或應急供水量達到常規供水量的20%以上的最低要求來確定，并且中型以上城市應考慮建設備用水源[13]。而截至到目前，全疆僅有伊犁州伊寧市、奎屯市、霍爾果斯市、塔城地區烏蘇市、克拉瑪依市、哈密市等建有應急備用水源建有應急備用水源的城市(包括縣城和團場)占總城市的比例僅為7%。主要是因受資金限制、風險意識不強及缺乏合適的水源條件等因素引起。例如，對于庫爾勒、和田市等大中型城市，無應急備用水源，存在很大供水安全風險。

2.9 資金籌措問題

新疆城鄉供水建設任務重、項目多、工程投資大，大部分工程投資需通過銀行貸款、地方財政和吸引社會資本等方式籌措部分。項目資金籌措困難，施工進度緩慢[14]。新疆經濟發展水平較為滯后，自治區本級和地方各級政府地方財政收入有限，無法足額落實配套資金問題，尤其是剛脫貧的22個深度貧困縣市，財政更加困難，地方財政基本無自籌能力。水利項目多為公益性或準公益性民生水利項目，工程自身盈利能力差，融資難度大，致使部分城鄉供水工程項目建設期資金缺口大，施工進度受影響。

2.10 智慧化建管問題

智慧化水務建設的目標是對輸配水管網及水廠進行全程控制、各類數據實時監測和對給水管網等及時診斷并有效處置各類故障；但全疆智慧化建設管理仍然存在諸多問題，首先是全疆鄉鎮及村級水務管理部門對智慧化管理了解和認識程度不足，體現在工程建設和后期管護投入整體不足，在已建老管網和水廠的智慧化建設工作基本沒有展開；二是水務管理人員對智慧化的關注度不足，理解不夠深入，沒有及時跟進學習掌握新技術，終端的執行仍然按照傳統思想進行點對點管護，沒有通過智慧化系統起到真正的“智慧化管理”治標治本的目的；三是目前的智慧化軟件系統與當地實際情況結合不高，經常出現當地常見、多發問題未納入智慧化管理分析系統內，較輕的問題又加重智慧化管護，造成現場系統與管護的脫節；最后各水務部門，甚至鄉村級的智慧化建管各自為戰，信息數據五花八門，無法互通，智慧化系統形成一個個孤島，無法體現由點到線，由線到面，層層遞進，全面、科學管護的目的[15]。

3 結語

3.1 加快開展新時期城鄉一體化供水規劃

切實按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針和“補短板、強監管”的總基調，深入研究水利改革發展新形勢新要求，以問題為導向，統籌兵地，開展新疆城鄉一體化供水及農村供水提質增效規劃，按照“因地制宜、確有必要、集散結合、量力而行”的方式進行論證，同時分期分布進行實施，不可盲目進行城鄉一體化供水建設[16]。

3.2 開展農村供水提質增效，研究資金籌措方式

水利工程建設資金需求方面，通過吸引企業、私人等社會資金參與水利項目建設，進一步拓寬資金來源，減輕財政負擔，解決建設資金不足的問題。根據一般債券和地方債券的使用，一般農村供水設施不應有項目承擔償還，應考慮地方財政統籌[17]。

3.3 加大兵團水利改革發展，開展聯合供水工程建設

加大對兵團水利工程建設中央投資力度。按照同步規劃、同步設計、同步受益的要求，支持兵團參與城鎮供水工程建設。以水資源保障為核心，支持兵團向南疆發展，推進兵團水利改革步伐，積極推行水價稅費計收機制改革。加強兵團水利建設與地方水利建設的銜接，有條件的地方率先打造適宜的聯合供水工程，營造互利多贏的良好局面。如和田市、和田縣、墨玉、洛浦、昆玉市等具備從玉龍喀什河和喀拉喀什河取水及聯合供水的條件，應加緊前期工作。

3.4 落實基層供水管理經費及人員

新疆基層尤其是南疆水利人才十分匱乏，隨著近年來中央對新疆水利建設投入的不斷加大，現有的技術人才力量無法滿足水利工程建設與管理的需要[18]。實現城鄉一體化供水普遍面臨管理模式的轉變、水費收取等問題。