示范窗口的農業綜合行政執法改革研究

楊春花 (北京農學院文法與城鄉發展學院研究生，北京 102206)

參照《農業農村部關于開展全國農業綜合行政執法示范創建活動的意見》，明確農業綜合行政執法是針對行政強制、行政處罰、行政檢查等職能的整合。目前，學術界研究現狀是研究農業綜合行政執法改革現狀、主要做法和成效，針對存在問題，提出對策，其中研究執法隊伍層面居多。該研究的創新亮點是充分整合示范窗口的農業綜合行政執法改革中隊伍建設、保障措施、規范執法及執法成效4個方面存在問題現狀，提出有針對性建議。借鑒典型案例，深化農業綜合行政執法改革。

1 示范窗口的農業綜合行政執法改革現狀

機構被整合，職責進一步擴寬，編制數量基本滿足執法需求，人員結構有待優化，培訓制度仍需強化。示范窗口整合原區委、區農業局、區種植中心及所屬站等，開設綜合行政執法科，以XXX市農業農村局名義統一執法。示范窗口的職能包括負責全區動物衛生、農作物種子、農機安全、漁政、技術推廣、獸醫獸藥、化肥、農業投入品、農產品質量的安全以及農業轉基因生物安全等方面的行政強制、行政處罰、行政檢查職能整合。機構編制數量基本能滿足執法需求，少部分執法人員能掌握執法技能和法律知識，且執法人員的年齡、學歷、專業結構需更進一步地科學合理化。示范窗口農業綜合行政執法大隊確定法律大講堂培訓制度，開展“加強黨風廉政教育，筑牢拒腐防變思想防線”集中警示教育會議。

經費基本充足，辦公設施設備基本滿足執法需求。部分地區示范窗口的執法經費充足，其占比為70%。執法運行經費、執法裝備建設經費、罰沒有毒有害物品處置經費等已納入同級財政預算。80%示范窗口擁有獨立辦公場所，執法裝備基本齊全，其中執法裝備包括農業綜合行政執法專用車輛、臺式計算機、打印機、傳真機、裝訂機、復印機、掃描儀、筆記本電腦、對講機、移動執法終端(包括手機、平板電腦等)、冰箱、執法數據采集箱、強光手電、望遠鏡、數碼照相機、攝像機、現場執法記錄儀等設施設備，基本滿足日常執法需要。同時，20%的示范窗口機構只有少許設備，無法完全滿足執法所需。

制度基本“上墻”，定期開展普法活動，信息共享平臺有待強化，盡量保證財政收支平衡。示范窗口建立臺賬，推進專項監督執法。各項執法制度的建設，公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度基本上墻。一些執法機構利用“3·15”和安全生產月期間組織人員大力開展普法宣傳活動。有的農業綜合行政執法示范窗口在改革時，積極運用了“全國農業綜合執法信息共享平臺”推進執法辦案，提升執法辦案信息化制度。保證執行罰繳分離和收支兩條線管理，行政執法經費與收費罰沒收入完全脫鉤。

統一單位名稱，重視安全事故，抓好各部門協調互助工作，注重理論法制培訓。示范窗口已經成立農業農村局，取消農委。近3年內未發生重大坑農害農事故和重大農產品質量安全事件。相對認可程度高、群眾滿意度高，大多數人從事的都是種子、農藥、化肥、植物檢疫等經營活動，很少存在假執法現象出現。同時，示范窗口執法人員為農民挽回少許經濟損失，與其他部門基本能共享監管信息，實現信息互通。高度重視新冠肺炎疫情防控工作，定期組織執法人員參加業務能力培訓，開展作風建設和理想信念教育。

2 示范窗口的農業綜合行政執法改革存在突出問題

農業綜合行政執法大隊隊伍素質亟待提高，法律職業素養不足。執法人員平均年齡47歲，老齡化情況較嚴重。機構性質未確定，人員身份不統一，大部分人員為參公身份。機構內部缺乏法學背景的執法人員，并且學歷偏低，在學歷、專業、年齡結構上不太合理。執法人員培訓更多的是理論培訓，缺乏生動靈活的培訓方式來提升執法人員業務能力。部分機構現有編制人數仍不能滿足執法需求，農業經營主體的相關法律知識來源渠道單一，32%左右的農業經營主體不知道投訴舉報制度以及舉報電話，這也是執法人員少造成普法宣傳不到位的結果。

執法保障能力有待加強，部分示范窗口機構的經費欠缺，執法手段落后。農業執法裝備缺乏，執法車輛維修成本高，其中執法車輛不足。保障津貼不到位，人身安全得不到保障，證件、服裝亟需統一。

漁政執法相關法規不健全，在執法中力度不夠，無強制權和抵押權，且出警速度慢。工作內容增加執法隊員漫不經心的工作態度，農業綜合行政執法職能劃分不清，許可事項在監管范圍之內造成職責混亂、相互推諉的現象。部分執法大隊組織建設未完成，文件程序復雜。對于部分執法查獲的物品，沒有明確且合理的處理方式，也沒有能夠進行后期處理的專業人員，人才匱乏，執法抽查對象的密度和種類覆蓋面不夠細致。目前，仍然存在多頭執法、重復執法的現象。

些許示范窗口利用“3·15”和安全生產月期間組織人員大力開展普法宣傳活動，注重理論培訓，缺少實踐運用。對非法捕撈只罰款200元/次，在執法中缺少執法警示力度。由于執法服裝未統一，在執法過程中缺乏權威性。

3 示范窗口的農業綜合行政執法改革對策

加強隊伍建設，提高執法水平。應明確機構性質是風險與機遇，優先招錄法學專業背景人才，提高福利待遇，輸入新鮮血液進行網絡培訓，線上線下結合，將培訓常態化，有針對性地進行培訓。穩定執法隊伍，確保執法更加嚴謹。統一服裝和證件，主管部門下發統一證件待全國執法證統一后再統一進行更換；對于執法服裝，可以申請一筆財政預算，避免假執法現象的出現。提升執法人員素質的做法是：一是要加強綜合培訓和專業知識培訓；二是要加強執法人員的選拔，強化工作銜接，抓緊配齊人員，通過招考、選調等吸引人才，提高隊伍人員知識能力和要求。組建和整合更科學農業執法隊伍組織建設，簡化文件程序，解決人才缺乏和人員老齡化的問題，各部門需要樹立全局觀念。注重人員年齡結構，提升執法辦案的信息化程度，可從畜牧、農機、法律等專業畢業生中選拔青年才俊，年輕人有干勁、有活力、有理想，能作為執法隊伍的業務擔當。

積極主動與司法、財政等相關部門積極溝通，協調落實農業綜合執法隊伍經費裝備、執法著裝、職業保障等多方面的政策支持。將經費納入合理預算，保障各項經費落實到位，健全執法工作硬件設施。適當增加執法車輛的編制，做到專車專用，節省執法人員的精力以及體力。加大執法經費投入，健全基礎設備、取證設備和應急設備，為農業行政綜合執法提供必要的物質保障。

加強法制理論和實踐教育，提高執法水平對執法人員進行法制教育，通過培訓，理論和實踐培訓農民宣傳相關法律法規。統一執法著裝，保障農業執法形象，提升農業綜合行政執法部門規范執法權威性。健全漁政執法相關法規，強化執法力度短視頻，如抖音、快手的普及則以警告為主，對違法人員起到震懾作用。嚴格規范執法證件管理，規定經濟損失計算標準。梳理、明確行政執法職能事項建立農業綜合行政執法大隊與其他內設機構的協調配合機制，全面梳理執法事項，清楚劃分行業監管和行政執法職責，農業綜合行政執法隊伍要與農業農村局內設機構和其他部門積極交流溝通，避免造成重復交叉執法，注意防止執法擾民。

農業農村局要以“雙隨機、一公開”為基本手段，統一證件、服裝，避免假執法現象。在執法過程中，嚴格要求佩戴統一的執法證。通過招考、選調、政府購買服務的方式合理招入相關短缺專業人才，并進行有效的培訓。網絡培訓圖標、文字、圖片、藝術片的實踐創設情景，讓培訓者如臨其境感受現場執法全過程，網絡教學能節約大量時間。充分借鑒F縣農業綜合行政執法大隊典型案例，進一步深化示范窗口農業綜合行政執法改革成效。

F縣農業綜合行政執法大隊在整合F縣分散在農口各單位的獸醫獸藥、種子、化肥、農機等方面的行政強制、行政處罰、行政檢查職能的基礎上組建，以農業農村局的名義統一執法。內設“六室五隊一中心”，包括案卷審核室、民事調解室、詢問室、檔案室、會議室和信訪接待室4個辦公室；農業中隊、農機中隊、水政中隊、畜牧中隊、綜合中隊5個分隊；以及電話舉報中心。F縣農業綜合行政執法大隊核定編制41名，在編人員38名。該縣農業綜合行政執法大隊的亮點經驗總結如下：

(1)通過“二維碼”進行智慧治理。F縣農業綜合行政執法大隊設計了“二維碼”，包括經營者的基本情況、貨物的基本情況、執法大隊工作人員信息及相關的舉報電話等信息。執法大隊工作人員利用互聯網追溯平臺系統，要求每戶商家將產地信息、進貨出售臺賬甚至售后相關信息都要登記在冊，主動上傳，方便消費者快速便捷地了解商家和商品的基本信息，所有信息都公開透明地在平臺上公布。一方面可以確定商家為正規購銷渠道，另一方面，在發生糾紛時，可以方便查詢相關信息。該做法將行政執法與現代互聯網技術相結合，符合智慧治理的要求和趨勢。一方面操作便捷，另一方面還可以發揮互聯網強大數據庫的作用，提高執法效率。

(2)創新以“漫畫長廊”的方式開展普法宣傳。F縣素有“漫畫之鄉”的美稱，曾連續3年獲得中國“漫畫之鄉”稱號。F縣農業綜合執法大隊在執法過程中利用了這個優勢，用詼諧幽默的動漫形象進行普法宣傳，比傳統的純文字宣傳方法更能引起農業經營與服務主體的注意。這種普法宣傳方式通俗易懂，普法效果良好，值得其他地方農業綜合行政執法大隊借鑒和學習。以地方特色為抓手，因地制宜，采取當地群眾喜聞樂見的形式開展普法宣傳，普法效果深入人心。