國家監察權規范運行的學理闡釋與建構方向

摘要：對監察權研究從整體上進行規范分析及規范構造是推進國家監察體制改革深化的核心范疇。從規范分析視角出發，闡釋監察權的雙重屬性、演進邏輯及功能定位，理性認識其在現行憲法中“監察權”規范結構。通過將其置于“政黨-國家”變遷的歷史進程中加以考察，以人大憲法制度下功能主義結構為分析框架，進一步闡明監察權在健全黨和國家監督體系中的功能發揮，打通紀法貫通下監察權的結構邏輯和效能，破解監察權運行實踐中的規范性不足等問題，從而建構科學的、面向本土法治實踐的監察權規范體系，正確定位國家監察體制改革持續深化的發展方向。

關鍵詞：國家監察體制改革;黨和國家監督體系;監察法;監察權

中圖分類號： D926.3文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2022）02-0028-11

監察是中國政制的專門概念，在不同的監察體制下，監察權具有不同意涵表達[1]。國家監察體制改革后，新型監察權作為監察制度的基礎性權能，在屬性上表現政治權威性和法律權威性的有機統一;在功能上表現為監督、調查、處置、授權四種職責形態;在具體執行過程中表現為黨紀與政紀監督、職務違法調查、職務犯罪調查一體多維面相;在體系上表現為多功能、高效率、一體化的整體指引[2]。憲法學理論對這一問題的回應體現在監察權本身復合性如何精致界定。從“規范主義”憲法學視角考察，2018年《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）使得“本已復雜的內部結構更加復雜化，形成了多元復合的憲法體系”[3]，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱，從而將政治話語中的“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”轉化為憲法規范的總目標。因此，積極展開學理構建，針對憲法文本中相對完備的“黨的領導”規范體系[4]，以應然、系統的視角構建監察權理論。對監察權的規范闡釋要堅守既要關注其內部規范要素，也要考察規范形成的歷史條件以及規范之間的關系。對時代變遷中的規范分析不能停留于現有的法律規定本身，必須從時代變遷、社會發展的視角加以闡釋，增進規范與實踐之間交互影響。

一、監察權的基本內涵

監察權的規范闡釋是監察理論生成與實踐運行的基礎，對監察權的規范闡釋既要關注政治實踐動態，也要將政治實踐融入理論的創新和提煉之中，通過集成和再造重構賦予監察權不同的時代內涵。目前，對監察權的研究主要圍繞監察權屬性、權責配置、組織體制以及改革過程中配套措施等層面展開，有以下學術觀點。

其一，強調監察權在憲法制度下權力運行的制約和監督屬性。葉海波教授認為，“國家監察體制改革應當落實憲法的指示，合理配置監察權，建立監察組織法、行為法和基準法的融貫體系，以法律明確監察權限、監察程序和監察標準，并以既有的機關監督機制為基礎建立環伺式的監察權監督模式，形成‘有限’和‘有效’監察的國家監察法治體系。”[5]秦前紅教授認為監察機關與其他國家機關間關系及運行需以憲法為遵循，同時需注重憲法制度下之國家機構設置與權力運行的軌跡[6]。劉小妹教授認為國家監察體制改革是通過重整監察權，“重構國家監督體制和憲法權力結構，形成了人民代表大會制度下的監督國家機關和監督國家機關工作人員的‘二元’監督體制”[7]14-27等。

其二，強調以紀檢監察合署辦公為邏輯起點進行分析，將“監察權”納入紀檢監察合署辦公體制對“紀檢監察權”加以形塑。劉怡達博士指出，將黨內法規引入紀檢監察權力體制，“實現紀檢監察的黨內法規與國家法律共治”[8]。王建國教授與谷耿耿博士認為，要處理好紀檢監察合署辦公引發的監察權與黨的監督權合二為一的權力行使方式問題[9]。張梁博士認為基于我國國家治理中“決策、執行、監督”的邏輯結構，監察權涉及黨的治理和國家治理的中國特色“二維”屬性，“二維”監察權的本質屬性是為制約執行權及服務決策權的監督權[10]等。

其三，強調監察權與行政權、司法權的有效銜接及反向制衡。龍宗智教授認為通過監察委員會內部設置相對獨立的刑事調查部門可以增加與司法機關協調銜接，構建國家機關之間權力配合、制約新格局[11]。朱福惠教授認為監察機關的職務犯罪調查具有原職務犯罪偵查的法律效果，屬于刑事訴訟之發動，應當構成檢察機關反向制約監察機關的法律依據和基礎[12]。卞建林教授認為監察程序與刑事訴訟程序的銜接，應當主動關照檢察機關的法律監督職能以及以審判為中心的實質作用，構建懲治腐敗與保障人權兼顧的體系[13]。陳偉教授認為監察法與刑法中的相關概念并非一一對應，監察機關對職務犯罪的調查，應采取監察法和刑法分別判斷的二元論。同時，刑事實體法需要調整彼此之間的非協調性，確保監察法與刑法之間的銜接順暢和規范運行[14]。王青斌教授認為通過賦予被調查人程序性權利，創制監察內部申訴機制、保障被調查人訴權及國家賠償責任等實現監察權與被調查人權利保障并重[15]。

其四，強調中國特色反腐敗治理的結構安排與功能實現。李曉明教授、苪國強教授等提出了將“監察權定位為憲法制度下國家集中設置的反腐敗權力，并以其為中心提出國家監察體制構建的構成要素”[16]3-4。張震教授等認為監察權監督的基本屬性和職權拓展應當以回應和契合時代變遷和國家治理現代化的新要求為中心，構建中國特色的國家監督體系[17]。

可見，上述學術觀點都基于不同的視角，合理地揭示出了監察權表現出的不同內容，為推動監察權規范闡釋研究提供了充足的理論支撐。然而，監察理論及其制度的發展滯后于監察實踐的發展，監察權的規范與實踐之間存在眺望監察法治遠景“鴻溝”[18]。監察權理論、監察法理論的發展滯后，不能對立法進行有效指導，直接影響了監察立法及相關配套立法。在國家監察領域中，監察法屬于基本法，但現行《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）中還存在大量的概念概括、抽象、模糊的涵義以及“留白”，不足為監察理論與實踐提供足恰的制度供給。如何有效破解此間的壁壘？公法學者試圖建構“國家監察法學”理論體系，形成以法學學科為背景下“合法性原則、民主正當性原則、功能優化原則和人權保障原則”的監察法治原理為軸心，以監察基礎理論、監察法律制度和監察實踐應用的立體化監察法學范疇[19]。反腐敗研究學者則通過建構以監察立法為起點，以監察職權為范疇、監察法理為支撐，形成以相關法律制度、監察實踐及其規律的開放、融貫、發展監察法體系[20]。值得肯定的是，部分學者已轉向關注系統性、應然性立場建構監察理論體系。這也正如英國政治學家約翰·密爾所言：“監察機關是對行政部門中的疏忽、徇私或假公濟私行為規定精心設計出來的控制辦法。”[21]基于我國本土資源為基礎將監察權定位為反腐敗權力，圍繞反腐敗權力系統配置各類要素具有合理性[16]3。

法學研究中“最常用的有兩對方法論范疇，即實證分析與規范分析，個體主義與整體主義”[22]。“規范分析方法主要關注法的合法性、法的運行效果、法的實體內容，全方位考察法的構成要素，由此制度事實構成規范分析的對象。”[23]可以講，憲法不可能脫離政治形態而存在，其本身是一種價值法和政治法，“其規范性與一個國家占主流的政治意識形態或政治力量之間不可能產生完全符合的邏輯的一致關系”[24]。目前，監察權研究缺乏系統的規范分析，導致監察理論構建滯后且監察權定位模糊，對服務于監察法治實踐中的問題解釋難以自洽，監察理論也無法為監察法治實踐提供可靠性的系統理論支撐。顯然，圍繞法律文本和規范分析展開探討，不可脫離特有的政治立場[25]。在我國，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。所以，監察權規范闡釋必須考慮執政黨這一核心因素，闡明監察權在黨政體制中的特殊規范結構，界分監察權在法律關系中的具體表現。探明建構國家監察理論的監察權基本理論基礎，進而指導監察法治實踐，形成國家監察法治理論與監察法治實踐之體系融貫。

二、監察權的歷史溯源與理論邏輯

（一）監察機關監督權的歷史演進

我國古代監察制度分為三個階段：第一個階段為戰國、兩漢時期，為我國古代監察制度的早期形態;第二個階段為唐宋元時期，為我國古代監察制度的基本定型期;第三個階段為明清時期，為我國古代監察制度的最后發展階段[26]。總體上看，在古代中國，皇權賦予監察官員秩卑權重，通過以官秩較低官員監察官秩較高官員的方式，快速診斷國家治理中的弊端，以卑察尊的政治目的在推進君主決策和提高監察權運行實效上具有一定的積極作用。例如，漢代“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大”[27];唐代“持有制命，奉制巡按”[28]等制度。監察官員秩卑權重的制度設計與歷代君權控制下的古代國家治理和權力運行實態相契合，其不可避免地打上了皇權的烙印，古代監察制度與監察權運行有違權力監督自上而下的常態，引發監察權過度干擾行政權，淪為政治斗爭的工具，具有歷史的局限性。

2018年以后，監察權已作為一種獨立于立法權、行政權、司法權的新型國家公權力被納入憲法權力結構之中。事實上，從1921年中國共產黨成立以來，黨的紀律檢查和政務監察發展與中國共產黨領導百年奮斗中反腐倡廉歷程是一致的。1921年至1949年，從黨的紀律建設到黨的監察制度;從工農檢察委員部（會）制度、參議會監察制度、華北/陜甘寧邊區人民監察制度，這個階段黨內監督和政務監察的探索為新中國成立監察制度的發展奠定基礎。新中國成立以來，監察權伴隨人民監察委員會、監察部（局）等機構的設置、撤銷呈現不同的形態。從新中國的監察制度發展歷史看，可以劃分為新中國成立初期的監察制度、社會主義建設時期的監察制度、改革開放以來的監察制度、黨的十八大以來的監察制度[29]。

（1）對監察制度的奠基和曲折探索時期（1949-1982年）進行考察，可以大致總結出以下特點。第一，政務監察權主要發揮加強政權建設，如1951年政務院頒布《各級人民政府人民監察委員會設置監察通訊員試行通則》規定，各級政府內廣泛聘用人民監察通訊員，以“密切聯系人民，加強監察工作”[30]，直至1959年4月撤銷監察部。第二，黨紀監察權主要功能是對黨員的檢查和處分以及接受黨員控訴和申訴。如1956年9月26日通過的《中國共產黨章程》第七章專章恢復設置“黨的監察機關”，并規定了黨的中央監察委員會與地方監察委員會的選舉方式、工作職責及領導關系。然而，1969年和1973年在《中國共產黨章程》中將“黨的監察機關”刪除，這也為監察法和監察制度發展的暫停埋下了伏筆。在1977年《中國共產黨章程》中恢復設立紀律檢查委員會，規定“黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會”以及各級紀律檢查委員會的具體職責，包括紀律教育和檢查紀律情況等。總體來講，這段時期人民監察委員會的職權定位較低，黨的監察機關的組織、職責搖擺不定，在“立”與“撤”中舉步維艱，群眾監督制度保障缺失，基于“政務監察-黨紀監察”實效不彰在所難免。

（2）對監察制度恢復和發展時期（1982-2018年）進行考察。1982年9月，中國共產黨第十二次全國代表大會通過了《中國共產黨章程》，并在此黨章的第八章專章設立“黨的紀律檢查機關”，詳細列舉了紀律檢查委員會的職責、職能、工作流程等。同年12月《憲法》頒布后，我國開始著手恢復重建國家層面上的監察機關。1986年11月，在《關于設立中華人民共和國監察部議案的說明》稿件中，首次將監察機關定位為“專司監察職能”的國家機關。然而遺憾的是，在1990年頒布的《行政監察條例》中規定“監察機關是人民政府行使監察職能的專門機構”。1993年監察部和中央紀委合署辦公，實行“一個機構、兩塊牌子、一套人馬”的模式[31]。基于1982年《憲法》第一百二十九條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監督機關。”1995年11月，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立。自此，我國權力監督制約構建起了“以紀委為主導、檢察院為保障、政府監察機關為補充的‘三駕馬車’模式”[32]。從1993年至2018年，以“三駕馬車”模式下權力監督制約與反腐敗制度試圖通過權力分立制約，構建“紀檢監察、行政監察、檢察監督”協調銜接的高效反腐模式，然監察范圍狹窄、監察職能分散、“同體監督”難證，此25年間我國監察制度和監察法制在不斷探索、重組和發展[33]。此外，從黨的十三大到黨的十九大對黨章進行“修改”或“修正案”中對“黨的紀律檢查機關”進行了專章保留并不斷完善。行政監察、法律監督法制中相關條文亦如此。對監察制度全面整合提升時期（2018年至今）的考察。2016年11月，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，將試點地區人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的職能進行整合和重組，組建監察委員會，依法獨立行使監察權，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公。2017年10月，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，在全國各地推開國家監察體制改革試點工作。

（3）截至2018年2月底，全國31個省級、340個市級、2849個縣級監察委員會全部完成組建，劃轉編制6.1萬個，轉隸干部4.5萬人[34]。全國省市縣三級監察委員會全部完成組建。2018年《憲法修正案》通過，在憲法“國家機構”中增設“監察委員會”。中共十九大以來一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，重點查處政治問題和經濟問題交織的腐敗案件，形成不敢腐的震懾。與過去的行政監察機關相比，國家監察委員會的地位、獨立性前所未有地提升，有效整合多種反腐力量。在監察對象上，監察范圍擴大為法定的六大類。在領導體制上，紀檢監察機關合署辦公后，既堅持黨的集中統一領導，又要對同級人大及其常委會以及上級監察機關負責，并接受其監督[17]80-82，在中國特色國家監察制度史上具有史無前例的開創性意義。

（二）監察權監督屬性的理論邏輯

監察權作為“治官之權”“治權之權”，其在國家權力體系中發揮著重要的功能。它是以馬克思國家權力監督觀為基礎，以“權力制衡思想”為借鑒，創造性發展和豐富了馬克思主義中國化的新型國家權力監督觀。

1.分權與制衡之結構性權力制約的批判與反鑒

人類至今幾千年的政治實踐表明，對權力必要監督制約與發生腐敗現象成反相關。正如阿克頓所言：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素”[35]，“如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外在的或內在的控制力”[36]。從早期立法權、司法權和行政權三權合而為一的“君權神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導的權力分立理論所提倡的“權力民授論”，再到馬克思主義經典作家所開創的“人民主權論”，人民（公民）始終是權力來源的核心。“三權分立”可以從制度上保障公職人員廉潔從政，但未能從根本上解決公職人員的廉政問題。我國分權制衡觀的核心在于“分”，規范約束之功能;制衡在于“合”，強調權力之間行使協調與銜接的體系性調整功能。馬克思主義國家權力監督觀認為，權力監督是政黨與國家的基本職能，同時也是維護政治、經濟、社會秩序的重要方式。隨著政治制度的不斷發展，監察制度在政治機構和政治治理中扮演著平衡國家權力及鞏固政權的重要“工具”[37]。例如，我國老一輩公法學者王連昌先生很早就洞察到：“在社會主義國家里，監察權則是鞏固和加強無產階級專政事業不可缺少的武器”[38]，并提議重建國家監察機關。新時代，最高國家權力機關基于時代變遷需要創設出了監察權，并根據分工負責、功能適當等原則將該權力重組并配置給了監察機關。作為一種新型國家權力的監察權，其調整功能主要表現為在國家機構中“引入”黨政體制，以執政黨的絕對領導為監察權行權的出發點，以紀檢監察機關合署辦公為監察權運行的基本保障[39]，彰顯分權制約理論的中國智慧。

2.分工與配合之功能性權力監督的基礎與發展

誠如青年政治憲法學者田飛龍指出，我國憲法結構表現為人民主權在“基于真理的黨的領導代表制+基于程序的人民代表大會制+非代表的參與民主制”[40]的“三重肉身”。傳統的權力制衡模式是突出人大制度模式下立法權、行政權、司法權的制約與配合功能，而在我國政治實踐中，“執政黨本質上應當是一種社會權力，然基于我國特殊的政治傳統及執政黨在國家政治生活中的重要影響，執政黨的權力也是應當屬于國家權力體系中的重要部分”[41]，基于黨的領導權、立法權、行政權、司法權各自形成紀檢檢查權、人大監督權、行政監察權、法律監督權四項監督權力。黨的紀檢督權是由黨的紀律檢查機關行使，通過對黨員干部的思想理論、業務情況以及政治生活等方面展開政黨內部監督，其目的是為了維護政黨內政治秩序及作風制度建設。人大監督權是指各級人大及其常委會為全面保障國家法律的實施和維護人民的根本利益，通過法定程序，對其產生的國家機關及工作人員開展的檢查、調查、督促、處理的強制性權力。行政監察是指人民政府行使監察職能的機關，依照國家法律對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。法律監督權是指在法律實施中嚴重違反國家法律的情況所進行的監督，表現為專門性監督和程序性監督兩個方面。基于上述四項監督權力，分別在各自的場域開展監督工作，各項權能難以逾越權力間“高墻”壁壘，在出現監督職能交叉、僭越時或極力避免抑或爭論不止。一方面，監督權的獨立性難以有效保障，同體監督的實效不彰[42];另一方面，監督力量分散，各類監督監察主體在各自的領域內開展監督工作，難以形成實質意義上的監督合力[43]，不可避免地形成權力制約的有限性、同體性及分散性監督乏力等弊端。例如，檢察機關集公訴、監督、偵查于一身，既參與訴訟，又監督訴訟;既自行偵查，又自行審查起訴，有違偵、訴、審各負其責、相互制約的法治原則，飽受既當“運動員”又當“裁判員”的詬病，客觀上減損了司法公信力。所以，就需要在人民主權制度下對權力“元素”重新分離、重組，形成新的分權與配合的模式。監察權是獨立于行政權、司法權的一項新型國家公權力，它將原隸屬于黨的黨紀監督權，政府的行政監察權與行政違法預防權，原檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權與職務犯罪預防權從原有的“黨紀監督權、行政權、法律監督權”中抽離出來，在黨的領導與人大制度統合下的國家權力結構范疇內進行重新分配、重組的新型國家權力。

需要注意的是，新型監察權與黨的紀律檢查委員會所代表的黨內監督職權相結合，共同構成我國以反腐敗為主要導向的黨和國家監督體系的重要組成部分。這一組合使得黨內監督與國家監察實現了緊密契合，優化了國家監督職權的運行效能。于邏輯上而言，監察體制改革的必要性主要緣于現行的監察體制未能有效地發揮其預期功效，監察體制自身及其運行皆存在某些問題。而此次改革的一個重要特點則是實現了對不同監督部門監督“職權的整合”[44]，以促進監督實效的提升。此外，黨的紀律檢查委員會與監察委員會合署辦公使得監察委員會同時具有這兩類國家機構的屬性，既是黨的監督和國家監督協同銜接，又對全國人民代表大會負責和報告工作。監察委員會的監察權最終來源于人民的賦權，同時又要堅持黨的統一領導。因此，監察委員會的設立使得作為政治原則的“黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一”得以一定程度的法權化[45]105。監察權基于“社會關系雙方主體的調整，既制約他人也制約自身”[46]，復合型監察權充分展現中國特色社會主義權力監督新模式及權力相互制約、相互配合新格局。

三、監察權規范建構的基本屬性與功能定位

（一）監察權的屬性定位

監察權在中國特色監督體系中表達鮮明的政治屬性和法律屬性，兩者并行不悖。政治屬性體現黨對監察工作的領導地位;法律屬性體現監察權運行必須受制于法治規范，監察權必須受到人大制度下憲法制度分權的制約與監督。

1.鮮明的政治權威屬性貫穿監察權運行始末

“國家監察委員會履行監察職能的最高政治原則與價值功能是維護中央權威、鞏固執政黨地位、維護國家統一、維護黨紀國法的尊嚴和權威。”[47]

一是，中國共產黨的領導是監察權之根本。黨的十九大報告所強調的健全黨和國家監督體系，實現“統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”，其核心要義是“黨統一指揮”，這是中國共產黨領導中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色制度70年以來實踐優勢的彰顯，即中國共產黨領導中國人民實現站起來、富起來、強起來的發展歷程。同樣也是構建國家監察制度、中國特色監督體系的正當性基礎。中國共產黨自成立以來就高度重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，這是中國共產黨代表廣大人民，為人民謀幸福、福祉的無產階級德性政黨的邏輯前提。基于黨史考察，黨的不同歷史時期，只有將黨內監督作為根本，以黨內監督帶動外部監督并不斷完善“政黨-國家”協同監督體系[48]，才能實現政治清廉、國家良法善治、社會安定有序之局。

2018年《憲法修正案》將“中國共產黨領導是中國特色最本質的特征”寫入總綱。將“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”的政治話語轉化為法律話語。同時，2018年《憲法修正案》賦予各級監察機關行使國家監察職能。《監察法》第二條規定：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導……構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。”根據黨中央的決策部署，監察機關與黨的紀律檢查機關采取合署辦公模式，因此，它既是執紀機關，又是執法機關，履行監督執紀問責和監督調查處置的雙重職責，合署辦公的根本目的是要強化黨對反腐敗工作的集中統一領導。從紀檢機關與監察機關兩者的屬性和依據上看，黨的紀律檢查機關是經《中國共產黨章程》定位的黨內監督專責機關，監察委員會是經《憲法》定位的國家監察專責機關。因此，紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公共同構筑起了黨內監督和國家監察的“防線”，增強黨對反腐敗工作的領導力。改革后，制度優勢轉化為治理效能明顯，主要表現為：首先，在黨的直接全面領導下，監察機關代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行“全面性、零死角”的監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為。可以看出，監察體制改革契合我國“廣義政府”的范疇下國家機關權力行使的實踐[49]。從總體位階上看，監察權是依托紀檢、拓展監察、銜接司法的三維層次展開，總體指向構建“一加一大于二”的新型國家監察模式。其次，紀檢監察合署辦公是紀嚴于法、紀在法前的監督邏輯位階，代表黨和國家行使監察紀法貫通的全面覆蓋。有效回應原紀檢部門與檢察院在各自工作范圍內展開協調配合時也存在眾多阻滯。

二是，執紀執法中的政治屬性貫穿監察法治實踐。“良法產生美德，美德產生良法。”[50]實踐表明，良好的政治生態的形成通過監察機關和紀律檢查機關合署行使得以彰顯。黨政機構合署采用的是新公共治理中的混合式組織形式，通過黨規和國法的混合法實現組織關系規范化后，其權力的行使必然依法進行。黨政機構合署是在合理分工，在黨的統一領導下實現內部權力分配與協調、銜接，共同在黨政場域中的組織任務。在具體的公職人員腐敗行為中往往會牽扯到錯綜復雜的利益甚至嚴重政治問題。例如在日本、新加坡早期腐敗案件中，一般都存在黨、政、財“三位一體”的政治結構[51]。公職人員的貪腐行為既削弱黨和政府公信力，又破壞某個區域甚至全國政治生態，也破壞社會主義市場經濟環境、公平競爭的營商環境。傳統查辦公職人員職務違紀違法、職務犯罪的調查或偵查模式已是捉襟見肘，亟待向制度頂層訴諸“政治權威”襄助。

反腐敗是關系政治生態和人心向背的重大政治問題，政治生態直接關系法律的實施和政治治理的雙重實效，直接影響人民群眾對黨員、公職人員廉潔從政從業良好形象的認同與信任。《監察法》第十一條第一款規定：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守進行監督檢查。”可見，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守進行監督檢查，既是監察機關的法律職責，又是一項政治職責。世界上多數國家都認為，一旦出任公職以后，政府官員就應比一般老百姓承擔更大的社會責任和道德義務，因此其公然違反社會道德的行為也屬于腐敗范疇。黨的十八大以來，中央提出抓作風建設，反對形式主義、官僚主義、享樂主義，反對奢靡之風，就是提出了一個抓反腐倡廉建設的著力點，提出了一個夯實執政的群眾基礎的切入點[52]。監察委員會與黨的紀律檢查委員會“合署”是始終堅持黨的統一領導，通過將“黨的領導”這一政治根本原則執紀、執法的全過程，實現黨和國家集中統一、高效權威反腐敗目的，也是“黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一”政治原則的重要表征。

2.極強的法律權威屬性保障《監察法》全面實施

《監察法》所確立的監察制度和監察權， 實現了對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。《監察法》規定監察機關具有監督、調查、處置三項權能，以及訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等調查措施，這些措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中的八項偵查措施。這種前所未有的法律權威性表現為監察權職權的全面性與紀法貫通性、獨立性與異體監督權威性兩個方面。

第一，全面性與紀法貫通性。國家監察體制改革旨在構建多功能、多層級、一體化國家監察權，實現黨紀監督權、行政監察權、檢察監督權三項權能的有效整合、重組，構建“集中統一，權威高效”的監察制度。一是監察對象依法全面覆蓋。根據《監察法》第三條規定，監察機關“依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察”，改變了行政監察“監察對象失之過窄，權力監督存在盲區”[53]的弊端。重組后的國家監察權監察范圍更廣泛，其覆蓋了從黨、政機關至一切依法行使公權力的人員。因此，國家監察全面覆蓋已經超越了對傳統“公權力”監督對象的涵射范疇，覆蓋從公權、公職、公務、公財等實質要件為要素判斷和界定的所有公權力所涵射的法定監察范圍[54]。二是調查措施依法全面覆蓋。為依法全面開展監察工作，《監察法》賦予監察機關在行使調查權中可采取“談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等調查措施，這一系列的措施幾乎涵蓋了《刑事訴訟法》中有關偵查強制措施規定。以“訊問”“留置”措施為限制人身、財產等權利最為嚴厲，“搜查”等措施的強制力次之，同時配置相應法律程序嚴格調查權的行使。例如《監察法》第四十一條第二款規定：“調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應當對全過程進行錄音錄像，留存備查。”可見，同步錄音錄像范圍在監察法中得到更加廣泛的使用。《監察法》第三十三條第三款規定：“以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。”顯然，這里的“非法方法”要比刑事訴訟外延更寬。再如《監察法》第二十二條對監察機關采取留置措施的使用條件、審批程序、場所、期限等做出了相應的規定，這是對監察機關適用留置措施合法性的確認，實現了“兩規”的法治化。三是監察職能依法全面覆蓋。《監察法》第二十一條規定，依法賦予監察機關行使監督、調查、處置的職能。從廣義上講，監察機關監督職責相較于調查和處置兩項職能更廣泛且居于首要地位[55]。從談話提醒、批評教育至留置等履行方式均有體現。因此，開展調查、形成調查結論、形成處置意見或建議都是為最終的監督提供支撐。從狹義上講，《監察法》規定開展日常監察的具體履職方式為廉政教育和監督檢查工作兩項，監督職能是調查、處置的前提和基礎，“三者有機統一于強化國家監察、加強權力監督、深入開展反腐敗斗爭的生動實踐”[56]。可以說，在合署辦公體制下，紀律檢查委員會的監督、執紀、問責與監察機關的監督、調查、處置是對應的，實現黨紀與國法相銜接、相貫通。

第二，獨立性與異體權威性。根據2018年《憲法修正案》的規定：“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”由此可見，監察權的獨立性表現為監察權在運行的整個過程中不受來自立法權、行政權、司法權以及社會團體和個人的不當干涉，而保持一種相對獨立的半封閉狀態。獨立性特征較為明顯的表達監察委員會能夠充分發揮異體監督的比較優勢，從而對各國家機關展開充分且適當的監督。監察委員會不會受制于行政機關與司法機關，避免了監察權不獨立所帶來的監督無效、低效的詬病。有學者指出，我國憲法賦予國家機關的“獨立行使”概念是一種相對概念。例如人民法院獨立行使審批權，僅指獨立行使審判權，而非法院獨立，更非司法獨立。因此，這種相對獨立狀態應當是將“人民代表大會及其常委會、檢察機關、中國共產黨除外，就是說，他們可通過合法途徑對人民法院的審判工作進行必要的干預”[57]。國家監察體制改革后，監察權的獨立顯性優勢明顯，主要體現在以下兩個方面。

一是，監察機關獨立于“一府兩院”，其融入人大憲法制度之下，由人大任命，對人大負責，受人大監督，形成“一府一委兩院”的權力制約格局，監察機關是依法獨立的反腐敗專責國家機關。首先，創設國家監察權的初衷即是從黨和國家監督體系高度和視角上重構對國家公權力的監督和制約，而公權力的擴張性天然地排斥權力的監督和制約，勢必對監察權的獨立行使造成較大困擾。因此，監察權保持憲法層面的獨立性，才能最大限度地抵制國家權力（實踐中主要是規制行政權及其他依法賦予的國家公權力）的恣意侵擾。其次，監察機關依法不受干擾地行使監察權是監察權獨立運行的前提條件和根本保障。因此，這里的“依法”是指監察機關履行職責所必須遵循法治基本原則，一方面，監察機關必須給監察“全面覆蓋”劃出“監察紅線”;另一方面，監察機關自身須設定恪守權限，不僅體現在人大制度下權力制約與監督，以及《監察法》具體條文及法治價值的承載為規范指引[7]17;還體現在紀檢監察合署辦公模式下更加強調黨內監督的功能。把監察權“關進制度籠子”，監察委的權威和效率才可得以全部激活和彰顯。

二是，新設監察權是一個專門承擔反腐敗綜合職能并與其他國家權力相獨立的憲法性權力。監察權相較于行政監察權、檢察監督權（職務犯罪偵查權）而言，其行使獨立監察、異體監察之職能。通過改革將“分散”的部門監督權力整合并轉化為國家監察權。確立國家監察權的憲法獨立性定位，在人大制度下構建權力分工、配合、制約的關系。監察權的獨立行使是與實現權利與權力的價值相平衡，實現監察權與憲法制度下其他權力的平衡，實現監察權與其他權力的制約與監督，構建黨和國家監督體系[58]。因此，監察權獨立運行是監察活動有序開展的重要保障。世界各國都根據自身發展賦予相應反腐敗機構較為獨立的反腐敗特別調查權，如新加坡在1952年成立專門反貪機構——反貪調查局（簡稱CPIB）賦予其獨立的案件調查權、逮捕權、搜查權、扣押權、搜集腐敗犯罪信息權等[59]。《芬蘭憲法》第38條規定獨立的議會監察專員，其《議會監察專員法》賦予監察專員自主、廣泛的監督調查權[60]。北歐國家通過法律賦予監察專員獨立于立法、行政、司法的監督權，主要職責是對行政機構和司法機構的監督[61]。這充分說明在這些全球高清廉指數國度中，它們均結合自身的文化制度賦予國家監督（監察）機構極高地位且具獨立行使監督權限、手段，形塑一個強力的監督機關以對抗被監督者的不當干擾。

（二）新型監察權的功能定位

在權力結構和權力運行兩個問題上，功能性分權關注的是權力的運行，功能性分權提出了通過改善權力運行的方式和功能，逐漸對權力結構提出改革的要求。監察權的創設便是功能性分權的產物，對監察權的功能定位應置于新的權力運行之下，通過逐漸優化監察權運行方式和功能推進監察體制改革。《監察法》第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”，職責是“對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”，具體履職方式為“監督、調查、處置”。通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統一領導的體制、機制法定化，逐步將中國特色監督體系的制度優勢轉化為治理效能。從監察權職權和運行上看，監察權的運行須同黨內監督結合起來。

1.橫向上的功能，監察機關依法行使監察權包含三層次的功能

第一層次，依法對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查;第二層次，依法對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查;第三層次，對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責等，以實現對所有行使公權力的公職人員勤政、廉政監督的全面覆蓋。

2.縱向上的功能，監察權主要包括調整功能和保障功能

（1）調整功能。

國家監察體制改革是以“地方試點→國家立法”形式展開，通過創新權力制約監督方式推動權力制約在國家治理現代化層面上的革新，本質上是一次馬克思主義中國化的創造性實踐，是辯證唯物主義中國化在新時代的最新成果。從調整結構體系上看，監察權的創制是通過黨領導實踐與黨領導立法賦予監察機關履行國家監察職能，從憲法制度層面賦予其政治屬性與法律功能，其目的是要實現維護黨中央權威、黨紀國法權威、鞏固執政黨地位、維護國家統一。紀檢監察合署辦公模式既是對原黨的紀檢機關和行政監察部門合署辦公模式內核的承繼，又是根據新時代的具體國情需要對國家權力監督模式進行的自主性調適與創造性重構。因此，監察機關與黨的紀檢機關合署辦公模式從邏輯上必須始終堅持黨的絕對領導，“這是‘黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一’政治原則的重要表征”[45]105-106，是“堅持黨對一切工作的領導”前提下的各有分工、相互配合協作關系的具體化。紀檢監察合署辦公模式的完善就必須依賴國家監察權的行使過程中黨紀與國法的有效處理和銜接，這亦是打通中國特色監督模式的必由路徑。目前，以原有黨的紀律檢查機關監督模式為基礎，以國家監察體制改革為拓展，“形成了紀律監督、監察監督、巡視監督、派駐監督四個全覆蓋的權力監督格局”[62]。

首先，從調整范疇上看。改革后，黨內法規對紀檢監察機關的影響將更為直接，甚至成為紀檢監察機關組織運行的重要依據。紀檢監察機關同時履行黨的紀律檢查和國家監察兩種職能，其職權源于黨章及黨內法規和憲法、監察法及監察法規，其具體履職依據則包括黨內法規和國家監察法律法規。黨內法規要求任何黨組織、任何黨員遵守黨的紀律是無條件的、無期限的，個體一旦加入黨組織，就必須要讓渡一部分權力到黨組織。可見，黨內法規比國家法律的調整范疇更大，它強制要求黨員在行動和思想上與黨的要求保持高度一致，不得偏頗。

其次，從調整內容上看。“全面從嚴治黨永遠在路上”蘊含著沒有起點、沒有終點，執紀沒有時限限制，保持作風建設永遠在路上。黨員干部無論何時何地發生的違紀違規行為，均要依紀依規嚴肅懲處。然而國家法律是全社會、全體公民的規矩和“社會底線”。《憲法》第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”《中國共產黨章程》總綱規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。因此，國家法律要求任何行為都必須限定在“憲法和法律”的框架內活動，任何破壞憲法和法律的行為，都應受到依法制裁。黨內監督與國家法律監督具有兩個不同規制范疇，黨內法規對社會中黨組織、黨員進行規范。國家法律是對全社會成員，它規范的社會成員群體更廣泛。黨內法規側重于對黨組織、黨員的“高標準”規范，國家法律側重于全社會成員的“最低行為”規范。因此，必然會出現黨內監督的范疇與國家法律監督的范疇存在極大的重合性、交疊性，這就不難理解為什么要構建既統一又相互獨立的紀檢監察合署辦公模式。

（2）保障功能。

根據憲法規定，國家機關監督首要還是突出人大監督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大產生國家機關，產生的國家機關受人大監督。按照憲法和法律所賦予的職權，人大監督的方式主要為：聽取審議工作報告、組織執法檢查、提出詢問或質詢等，對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的權力運行情況進行有效的監督，以防止其權力濫用，保證國家機器按照人民的意志依法運行。第十三屆全國人大一次會議設立的憲法和法律委員會、監察和司法委員會，是逐步推進人大監督具象化的體現。

首先，從保障的黨和國家體系分層上看。監察權是人大憲法制度下黨和國家機關監督制約的新型國家權力。監察權的設置是保證政令暢通，維護政治紀律，提高治理效能。監察權的保障功能在于獨立的國家監察權強化了國家機關的分權與制衡。一是監察權保障監察機關履職。有效保障國家機關權力運行處于同等的監督與制約，規范其他國家其機關行使權力的邊界及限度，特別國家機關權力秩序的合法化，規范國家機關接受監督的常態化、制度化，構建從“不敢腐-不能腐-不想腐”權力制約新常態。二是監察權保障國家監督體系構建，增強廉潔行政和效率行政的目標。通過監察全面覆蓋，國家機關及其所管轄部門單位形成“敢抓敢管、嚴抓嚴管”的局面，促使國家、區域的政治生態持續向好。三是監察權保障調查權規范行使及規范監察對象職權行為，構建有效防止濫權和保障監察對象的合法權益的國家監察價值目標。

其次，從保障的紀法貫通體系融貫上看。監察權構建起了黨內法規到國家法律的“全面覆蓋”實施方式。一是，黨內法規是一切黨組織、黨員行為的準則和底線。黨員一旦違反，依照《中國共產黨章程》第四十條、第四十一條和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第十四條、第十五條、第二十條等條款規定，經談話函詢、初步核實、審查調查等黨內執紀監督程序認定后，依紀依規可采取約談提醒、批評教育、責令檢查、誡勉談話、警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看等黨內處罰措施，情節特別嚴重的可以開除黨籍、開除公職。另外，《中國共產黨章程》第四十四條規定：“黨組織違反黨內法規且失職的也必須問責。”因此，黨內監督是對德型政黨的“高標準”“嚴要求”規范，但其不具有刑罰處分權，是一般處分權。二是，在國家監察體制改革前，國家法律監督主要以強制剝奪公民的人身自由、政治權利、經濟文化社會權利，嚴重者可以判處其有期徒刑、無期徒刑，甚至依法剝奪生命刑。可見，國家法律懲罰的嚴厲程度要遠高于黨內紀律處分。基于黨內處分與國家法律懲罰的“二元”結構，必然造成“階下囚”與“好干部”無法銜接，易導致機械的“二分”結構，出現“虛監、失監、漏監”的真空。國家監察體制改革著眼于所有公職人員黨紀、政紀責任的全覆蓋式監督，重視追究效率、追究范圍和追究力度。《監察法》“監察程序”專章從第三十五條至第四十九條規定彌補了黨內監督與國家法律監督實質效力上的“缺漏”。在紀法援引依據上，初步形成了黨內法規到國家法律法規的貫通、銜接;在紀法懲治手段上，構建剛性問責機制與加大打擊腐敗力度。

3.剛性懲戒與柔性懲戒的協同實施功能

考察我國古代的監察制度歷史沿革，古代設置了監察機構和監察權，主要是維護中央集權，監察朝廷百官。通過實施立法監察、行政監察、司法監察，不斷擴大監察權力，實現對監察對象的全覆蓋，形成了扼制官吏腐敗的全國監察網絡。1928年至1948年訓政時期建立了獨立的監察院，賦予監察院彈劾、審計、調查、糾舉、建議和同意等監察權。在社會主義中國，依法行使國家權力的公職人員具有對憲法和人民忠誠的法定義務。對掌握國家權力的公職人員行使公權力都做出嚴格的規范，一旦公職人員背離公職人員規范行為模式，就易滋生腐敗行為。設置監察權的目標是“懲前毖后，治病救人”，通過監察權的懲戒功能發揮，凈化國家公權力行使的環境。

首先，剛性懲戒。國家監察制度在宏觀上是構建國家權力監督的制度保障。懲戒腐敗、防止權力行使異化，是現代監察制度產生的動因，強化監察權在促進公權力規范運行與推進黨和國家治理中的積極作用，則是監察權目標指向。所有腐敗的形成則是驅使權力違背、脫離其產生的軌道。因此，通過國家監察制度的創設，形成權力監督制約架構，以最快的速度修復受損的區域或國家政治生態，形成公權善治。從根本意義上來講，監察制度、監察權具有凈化的作用及功能。通過對所有行使公權力的公職人員的監督，扭轉公權力腐敗、權錢交易等腐敗現象。通過高壓反腐，對“老虎蒼蠅一起拍”產生震懾效應。

其次，柔性懲戒。柔性懲戒功能主要是監察權針對某個公職人員行使公權力行為的事前、事中、事后全程監督。《監察法》第五條、第十一條、第四十五條中規定或暗含“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的價值，其中總則第五條是對監察懲戒功能基本規定，第一條第一款是對公職人員事前的監督，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，通過談話、前期檢查可以約束公職人員正確履職，發現問題苗頭可以及時處置，糾正偏差，抓早抓小、防微杜漸，改變要么是“好同志”、要么是“階下囚”截然對立的狀況，確保公職人員良好的履職能力。第十一條第二款、第三款都屬于事后監督，通過開展監察調查，提出監察建議等措施，防止腐敗的進一步蔓延。第四十五條是在處置結果中貫徹“懲戒與教育相結合”等原則。可以看出，監察權的柔性懲戒功能，既注重事前抓早抓小的防范，也注重懲治與教育相結合，這個原則是懲前毖后、治病救人方針在監察工作中的具體體現。在宏觀層面，拔“爛樹”是剛性懲戒，治“病樹”和正“歪樹”是柔性懲戒。剛性懲戒和柔性懲戒相結合，才能不斷凈化政治生態。

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Theoretical Interpretation and Construction Direction of

the Normative Operation of the National Supervisory Power

HUANG Xin

（School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing401120， China）

Abstract：The normative analysis and normative construction of the research on supervision power as a whole is the core category of promoting the deepening of the national supervision system reform. From the perspective of normative analysis， this paper explains the dual attributes， evolution logic and functional orientation of supervision power， and rationally understands its normative structure of “supervision power” in the current constitution. By placing it in the historical process of the “party-state” changes， and taking the functionalist structure under the NPC constitutional system as the analytical framework， the function of the supervisory power in improving the supervision system of the party and the state is further clarified， and under the connection of discipline and law， the structural logic and efficiency of supervisory power are analyzed， and the problems of insufficient normativeness in the practice of supervisory power are solved. Construct a scientific normative system of supervisory power oriented to the practice of the local rule of law， and correctly position the development direction of the continuous deepening of the reform of the national supervisory system.

Key words：? reform of state supervision system; party and state supervision system; Supervision Law; supervision power

編輯：鄒蕊