未來，“縣城”將怎么建？

楊雙雙

今后一段時期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，推進縣城建設(shè)對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。

江蘇昆山人均GDP達到高收入經(jīng)濟體標準、浙江德清加快融入長三角一體化發(fā)展、浙江義烏成為“世界超市”……黨的十八大以來，縣城蓬勃發(fā)展，日新月異。

繼“十四五”規(guī)劃綱要提出縣城建設(shè)的整體思路之后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強。

縣城，中國的底色

郡縣治，天下安。中國的縣起源于春秋，推廣于戰(zhàn)國，定制于秦朝，在中國歷史上已走過了2000多年的風雨歷程。至2021年年底，中國1472個縣的縣城常住人口約為1.6億人，394個縣級市的城區(qū)常住人口約為0.9億人，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。

縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。《意見》出臺后，中國城市百人論壇2022春季論壇舉行。中國人民大學教授溫鐵軍在論壇指出，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)城市化的重要路徑，過去城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟、縣域城鎮(zhèn)，特別是就地城鎮(zhèn)化。

其實，近幾十年來，中國關(guān)于城鎮(zhèn)化的提法很多，比如小城鎮(zhèn)、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城等。改革開放后，相比于工業(yè)化而言，城鎮(zhèn)化受到重視。浙江縣域經(jīng)濟普遍出現(xiàn)了“特色塊狀經(jīng)濟+小城鎮(zhèn)+專業(yè)市場”的組合拳。例如浙江義烏，正是中國縣城高質(zhì)量發(fā)展的縮影，它從1970年代末自發(fā)性的小商品市場發(fā)展成為如今的“世界超市”，義烏人民生活從短缺到殷實、從貧困到全面小康。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟委副主任馮奎跟蹤研究縣域經(jīng)濟和城市群、都市圈領(lǐng)域多年，他向記者表示，“我國19個城市群以及其內(nèi)外部的40多座都市圈的人口和經(jīng)濟份額未來還會增加，同時縣城的作用也需要進一步上升。縣城的獨特性在于在城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了聯(lián)結(jié)、平臺、橋梁等功能和作用。縣城建設(shè)既是城鎮(zhèn)化的任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興的要求。”馮奎說。

國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負責人表示，中國已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。今后一段時期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，推進縣城建設(shè)對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。

縣城的“崛起”

早上八點，準備去杭州出差的趙先生準時來到德清高鐵站，乘坐13分鐘高鐵即可抵達目的地，到上海、南京、合肥、蘇州等城市的時間也在2小時以內(nèi)。有著65萬人口的德清地處浙北，四通八達的交通讓德清搭上了長三角一體化發(fā)展的快車。

近10年來，不少杭州制造企業(yè)陸續(xù)將工廠建在德清，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，吸納了10萬多人就業(yè)。浙江大學遙感與地理信息系統(tǒng)（GIS）研究中心等420多家科研機構(gòu)入駐德清。地理信息小鎮(zhèn)，是德清近年來推進融合發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個縮影。

同樣，受益于地理位置和交通優(yōu)勢，河北省固安縣緊抓京津冀協(xié)同發(fā)展、北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)建設(shè)等重大機遇，大力推動產(chǎn)業(yè)升級。作為北京服裝批發(fā)市場承接地，接近4000家北京大紅門等服裝批發(fā)市場的商戶實現(xiàn)規(guī)模和層次雙升級。

目前，固安已有航天產(chǎn)業(yè)園、電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園、機器人產(chǎn)業(yè)園、智慧城市產(chǎn)業(yè)園、中關(guān)村固安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等10多個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，產(chǎn)業(yè)集群有助于推動縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

但1800個縣城不可能“齊步走”“一刀切”。《意見》將中國縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五種類型，并指出要科學把握功能定位，分類引導縣城發(fā)展方向。

對此，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力建議，要準確把握建制鎮(zhèn)在中國新型城鎮(zhèn)化進程中的功能和定位。他表示，建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔著不可替代又非常獨特的功能和定位，是中國推進就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵載體，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐，是推動城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的重要支點。要進一步加快推動縣城補短板、強弱項，提升城關(guān)鎮(zhèn)的集聚和輻射能級。

如果從難易程度衡量，馮奎認為“最好發(fā)展”的是大城市周邊縣城，“作為縣城必須要有一定的綜合功能，要求它在性質(zhì)、功能、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等方面特色化、差異化，實際上這種度很難把握。”他認為人口流失縣城目前可以確定的是不能盲目做“大規(guī)劃”，應(yīng)該對流失程度實事求是地作出判斷，對如何“止流”作出決策。

小縣城有“大未來”

世界產(chǎn)量的30%的運動鞋和旅游鞋在福建晉江制造;全球90%的娃娃機來自于廣東番禹;湖南邵東一年生產(chǎn)的打火機，可以繞地球赤道20圈……在城鎮(zhèn)化進程中，產(chǎn)業(yè)始終是縣城建設(shè)發(fā)展的根基。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長鄭德高表示，中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要問題體現(xiàn)在生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域、消費領(lǐng)域、要素配置等四個方面。他提出構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)體系，以縣為單元探討新型農(nóng)業(yè)服務(wù)模式;暢通縣域城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)體系;以縣域為單元要培育鄉(xiāng)村消費市場，促進縣域內(nèi)要素有序流動，促進縣域城鄉(xiāng)人口對流。

習近平總書記指出，“農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點發(fā)展，加強政策引導，使之成為擴大內(nèi)需的重要支撐點。”

從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的必然現(xiàn)象，也是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律。隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中就成為一個自然歷史過程。

縱觀中國過去多年的人口流動中，數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)人口進入大城市打工、生活，但由于居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等因素，很多人無法真正融入大城市，回老家縣城就成了現(xiàn)實、理性的選擇。

但不可否認的是，縣城現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)等方面與城市有一定差距，目前縣城對農(nóng)村和外來人口的吸引力還遠小于大中城市。為營造友善的“軟”環(huán)境，《意見》指出，全面落實取消縣城落戶限制政策，同時就教育、醫(yī)療、住房保障、社會保險等基本公共服務(wù)保障進行部署。

《意見》提出建立多元可持續(xù)的投融資機制，馮奎指出，當前很多建設(shè)方向較為明確，值得社會資本跟進。他表示，縣域承載著鄉(xiāng)情，從這里走出去的工、農(nóng)、商、學等各方面鄉(xiāng)賢往往有意愿報效家鄉(xiāng)，如何增強開放性與吸引力，吸引他們留下，“這一輪縣城發(fā)展中，領(lǐng)先一步的縣城要善于拿出新舉措”。