信息、規則與自由裁量權：不確定性下的公共決策*

陳玲

一、問題的提出

世界處于日益加深的不確定性中。隨著國際政治經濟秩序的變動和新興數字技術的廣泛應用，公共政策面臨的問題和挑戰愈發復雜。與此同時，公共政策所引發的利益糾紛、價值爭論和社會分化日益引發關注，甚至出現了輿論綁架決策、群體性事件爆發、政府公信力下滑、專家集體失信等極端情形。建立科學、民主的公共決策機制多次被提上政府議程。然而，在經濟、社會、技術等方面的信息具有不確定性的情況下，應當如何進行公共決策才能更加穩健和有效？俗話說“有什么原料做什么菜”，決策者具備什么樣的信息條件，才能夠做出什么類型的決策。不同的決策參與者如政治家、行政官員、技術專家甚至公眾，因其信息條件不同，其參與決策的能力和方式具有天然的區別。如何規范不同的決策參與者在公共決策中的權利和責任，也應視決策類型的不同加以區別對待。本文嘗試從公共決策的信息條件入手，回答上述問題，構建公共決策的規范性理論基礎。

（一）決策信息的不確定性和決策風險

不確定性是決策的基本特征。決策是具有決斷能力的主體在不確定、復雜、動態情境下,當決策問題超越了行為主體認知加工能力范圍時,對行動目標與方案的搜索、判斷、評價直至最后選擇的全過程。(1)Simon, Herbert A, “Theories of Decision-Making in Economics and Behavioral Science”,The American Economic Review, Vol. 49, No. 3, 1959, pp. 253—283.在真實的環境中,不確定性構成了有效決策的障礙。(2)Brunsson, N.,The Irrational Organization, Chichester: Wiley, 1985; Corbin, R. M., “Decisions that Might not Get Made”, In T. Wallsten ed.,Cognitive processes in Choice and Decision Behavior, Hillsdale: Erlbaum, 1980; McCaskey, M. B.,The Executive Challenge:Managing Change and Ambiguity, New York: Harper Business,1986; Orasanu, J., Connolly, T., “The Reinvention of Decision-making”, In G. A. Klein, J. Orasanu, R. Calderwood, C. Zsambok eds.,Decisionmaking in Action:Models and Methods, Norwood, New York: Ablex Publishing, 1993.由于時間上的不可跨越性，未來的一切狀態對當下的決策者而言都是不確定的。(3)貝克: 《風險社會》，何博聞譯, 上海: 譯文出版社2004 年版，第15 頁。未來不確定的損失被描述成風險，未來不確定的收益即為預期。決策就是為了最大限度地實現預期、規避風險。為了獲得某種收益，決策者必須承擔相應的風險，因此決策的關鍵在于判斷何種風險水平是可接受的。(4)巴魯克· 費斯科霍夫、莎拉· 利希滕斯坦、保羅· 斯諾維克等：《人類可接受風險》，王紅漫譯，北京：北京大學出版社2009年版，第3 頁。公共決策就是在當下的信息條件下，對未來不確定的利益、價值與可接受風險之間做出判斷。

任何決策都有風險，即使是“不做任何決策”的決策也有風險。公共政策是對全社會利益和價值的權威性分配，(5)戴維· 伊斯頓：《政治體系——政治學狀況研究》，馬清槐譯，北京：商務印書館1993 年版，第123 頁。這一分配過程不可避免地涉及利益調整和價值評判，因而不可避免地帶來風險。公共政策的決策風險包括自然風險、技術風險、經濟風險、社會穩定風險等。決策風險既是客觀存在，又與主觀的風險感知相關。個體對風險的感知和應對方式取決于他們嵌入其中的社會組織的形式，(6)Douglas, M., Wildavsky, A.,Risk and Culture, Berkeley: University of California Press, 1982.個體的損益計算、價值判斷、情感體驗和心理感受等，實際上是社會環境的投射。因此，經由風險的社會放大過程，(7)尼克·皮金、羅杰·卡斯帕森、保羅·斯洛維奇：《風險的社會放大》，譚宏凱譯，北京：中國勞動社會保障出版社2010 年版。個體的、散在的社會風險有可能產生蝴蝶效應，轉化為大規模的群體性事件、騷亂甚至演化為暴力革命。因此，不確定性下的公共決策具有顯著的社會影響。

（二）決策體系與信息分布

公共政策是在一個動態的、邊界模糊的組織體系中進行決策。(8)Kingdon, J. W., Agendas,Alternatives,and Public Policies, Boston: Little, Brown and Company, 1984.完全理性、高效和規范意義上的公共決策并不存在，真實世界中的公共決策絕大多數是漸進調適的過程，即根據既往的經驗和做法，在邊際上進行調整。(9)Lindblom, Charles E., “The Science of ‘Muddling Through’”,Public Administration Review, Vol. 19, No. 2, 1959, pp. 79—88.在我國的情形也是如此，公共決策能否順利出臺，并非取決于能否獲取最大化的社會收益，而是取決于能否獲得決策圈中最大程度的共識。(10)陳玲：《制度，精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架》，北京：清華大學出版社2011 年版。

我國的公共決策體系包括正式和非正式兩個層面：一個層面上是制度化的、正式的政府決策部門，決策參與主體包括政治家、政府部門、人大機構、政策研究機構等；另一個層面是社會化的、非正式的政策協商網絡，包括意見聯盟、利益集團、社會精英、獨立思想庫、社團代表等。(11)陳玲：《官僚體系與協商網絡：中國政策過程的理論建構與案例研究》，《公共管理評論》2006 年第5 期。不同場域中的決策主體對信息的占有、感知、評估和處置方式有顯著區別。例如政治家或全局性的行政首長獲取全面的綜合信息，方能運籌帷幄、決策千里；而職能部門則對具體的技術標準、規章制度擁有專門信息?？茖W家、專家和學者就各自業務領域的專業知識具有信息優勢；而媒體、社團及公眾則對微觀個體和本地社區的權益、價值等擁有信息優勢。由于所處的社會結構不同、信息優勢差異，不同的行為主體對公共決策事項表現出不同的行為偏好和政策選擇。

總之，任何公共決策都是不確定性下的決策。決策主體的決策行為與其信息占有情況和信息處置方式密切相關。因此，本文以信息的不確定性為切入點研究公共決策的原則和依據，具有普遍意義。本文的內容安排如下：在第二部分，本文構建了不確定性下公共決策的規范性理論框架。筆者先考察了經濟學、心理學和計算機科學在不確定性下的決策方法，以及將其運用在公共決策上的不足。進而筆者指出，公共決策機制需要在兩個維度上進行區別：一個維度是決策功能，是規范原則性的價值、程序和機制，還是直接干預實質性的技術標準或結果；另一個維度是決策依據，決策者應該按照既定規則來決策，還是基于制度賦予的自由裁量權來決策。隨后本文構建了公共決策的“功能—依據”二維框架。在本文的第三部分，筆者分析了公共決策的信息條件，研究針對實質型政策和程序型政策決策時各自需要何種信息，以及依據規則決策和依據自由裁量權決策各自需要何種信息。在本文的第四部分，筆者根據公共決策的“功能—依據”二維框架，給出了四種決策模式，并分別探討了每種決策模式的決策主體、信息條件和問責方式。最后是本文的結論。

二、公共決策機制的“功能—依據”二維框架

（一）不確定性下決策的一般方法

關于不確定性下的個體決策，經濟學的決策理論建立在理性假設的基礎上，認為決策者應當選擇預期收益最大化的方案，例如預期效用理論(12)Von Neumann J., Morgenstern O.,Theory of Games and Economic Behavior, Princeton: Princeton University Press, 2007.和主觀預期效用理論(13)Savage, L. J.,The Foundations of Statistics, New York: Wiley, 1954.，兩者的區別主要在于概率是客觀的還是主觀的。在理性假設的基礎上，即便認識到人的理性水平有限，決策也應當達到“滿意水平”的收益。(14)Simon H. A.,Administrative Behavior, New York: Free Press, 1957.不過，理性或有限理性的假設受到了心理學家的質疑，卡內曼提出前景理論，指出個人對損失比對收益更為敏感，面對收益時是風險偏好型，面對損失時則是風險厭惡型。(15)Kahneman, Daniel, Amos Tversky, “Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk”,Econometrica, Vol. 47, No. 2, 1979, pp. 263—291.據此，卡內曼對主觀預期效用理論作出修正。他于2002 年被授予諾貝爾經濟學獎，表明他對經濟學決策理論的修正更接近真實世界。對于信息高度復雜的、人腦不太容易處理的決策問題，計算機科學通過模擬現實和仿真模型進行輔助決策，對決策方法也有相當大的貢獻。 MIT 的研究者通過分析“半馬科夫決策過程”(Semi-Markov Decision Processes，SMDP)、動態決策模型以及不確定性下的人工智能決策方法，發現現有的計算機輔助決策模型在模型透明度與解決方案有效度之間始終存在權衡，這可能是因為決策過程的兩個階段，即問題識別和方案形成階段，具有完全不同的信息特征和系統要求。(16)Leong, Tze Yun,An Integrated Approach to Dynamic Decision Making under Uncertainty, Boston: Massachusetts Institute of Technology, 1994.后來，蘭德公司試圖綜合利用人的決策能力和計算機輔助決策技術，探索在數量驚人的可能性中尋找穩健策略，塑造最符合決策者預期的長期未來。(17)Lempert, Robert J., Steven W. Popper, Steven C. Bankes,Shaping the Next One Hundred Years:New Methods for Quantitative,Long-Term Policy Analysis, RAND, 2003.該方法建立在這樣一個前提下：即人類的長期未來具有“深度不確定性”，存在無數的、無法預測的、似是而非的可能性，但卻顯著地受到人們當前決策的影響。我們應如何從有限的近期政策中，選擇那些最有利于實現長期未來設想的策略？報告指出，最有效的策略就是“長期剛性策略”，即無論未來如何變化，都能夠最低限度實現預期目標的策略。在這里，關鍵是該策略在各種情形下都“足夠好”，而不是特定條件下“最優”，這樣的策略就是剛性的、穩健的。

然而，把經濟學、心理學或計算機科學的決策理論和決策方法應用到公共決策上，還有相當大的理論距離。這是由于公共決策涉及到多元主體和多元目標，不同決策主體的風險偏好有顯著差異，并且還需兼顧效率、公平、公正、權利和尊嚴等多重公共政策目標，因而多數情況下難以根據簡單的最大化原則進行決策。例如，大量具有“鄰避”特征的項目，如核電站、垃圾填埋場等，往往由地方政府與企業合謀決策，沒有充分考慮到鄰近居民的心理感受和經濟補償，造成社會問題。盡管從社會總體的經濟和社會發展的需求來看，上述項目的整體收益或許遠遠大于特定人群的損失，但這種最大化的“理性”決策仍然很難被現代社會接受和實施。

可見，僅僅用關注政策結果是否理性來作為公共決策的理論基礎是遠遠不夠的。公共決策的機制和過程同樣重要。

（二）公共決策機制的兩個維度

決策機制的第一個維度是決策功能。按照決策功能公共政策可分為實質型政策（substantial policy）和程序型政策（procedural policy）。前者為直接規定政策結果的政策，后者為不直接規定政策結果，而是只規定價值、流程和規范的政策。實質型政策致力于給出清晰的、具體的、可執行的技術標準或客觀指標，從而有效地設定人們的政策預期，規范政策執行。如多少歲以上可以領取社會養老金、滿足什么條件可以享受稅收減免、汽車尾氣排放標準達到何種水平等。這一類決策建立在“已知”的信息基礎上，即對政策問題及其措施有經驗積累或科學指引，因而可以較為確切地制定技術標準并預期其政策結果。然而，在“未知”的情形下，政府對于某些事務缺乏經驗基礎和科學驗證，因而缺乏清晰的技術標準或結果，那么政府就只能把決策限定在原則性、價值規范導向的審批程序上，即程序型政策。

我們可以用歐美不同的轉基因食品管制政策來說明實質型政策和程序型政策的區別。眾所周知，轉基因食品的安全性一直沒有在科學界得到廣泛確認，但現代農業和食品工業已經在相當大的范圍內推廣轉基因作物和食品，因此政府不得不制定相關的公共政策。美國和歐洲就采取了兩類完全不同的轉基因食品管制政策。美國采取“實質等同原則”，即轉基因產品如在使用用途、營養成分、過敏原等結果方面與傳統產品無異，則按照傳統產品管理，無需增加特殊的檢測、審批和強制標簽。僅在有可靠的科學證據證明轉基因產品存在一定風險并可能導致損害時，政府才采取管制措施。歐盟則采取“審慎預防原則”，認為如果無法從科學上證明轉基因生物無害，那么就應在一定程度上進行限制。限制的方式是規定了只有經過嚴格雙重審批程序、通告和強制標簽等手段，轉基因食品方可上市。(18)陳玲、薛瀾、趙靜、林澤梁：《后常態科學下的公共政策決策：以轉基因水稻審批過程為例》，《科學學研究》2010 年第9 期。實際上能夠順利通過歐盟極其嚴苛的審批程序的轉基因食品數量幾乎為零。美國和歐盟對轉基因食品監管政策的差異，在于前者是關注結果的實質型政策，后者是關注過程的程序型政策。

實質型政策和程序型政策各有優劣，因為決策者需面臨政策的穩健性與有效性的權衡：實質型政策有效性高，能夠快速、高效、批量地解決普遍雷同的問題，但缺點是不夠穩健，一旦遇到信息模糊不清、或事先沒有預料到的特殊情形時就顯得束手無策。相反，程序型政策的穩健性高，對問題信息屬性的容忍度較大，對政策后果的指向性也不強，因而對各種不同的特殊情況都能夠提供穩健的程序指引，并確保在這樣的程序指引下得出大體上可接受的政策結果，但此類政策的有效性低，無法對大量類似事件快速地給出無差異的政策結果預期。

決策機制的第二個維度是決策依據。如同在法律體系中存在成文法與判例法，公共決策要么依據規則，要么依據自由裁量權。例如某政府官員要決定是否給一個市民提供養老救助，他可以依據養老金的有關規定，看該市民是否滿足年齡、戶籍、已繳納社保的情況等，也可以依據領導批示、輿論關注度、個人特殊境遇等，做出綜合判斷。前者就是依據規則決策，后者則是依據自由裁量權決策。不難看出，在一些例外的、突發的事件中，依據自由裁量權決策也有情理上和價值上的必要性。

依據規則還是自由裁量權決策亦各有優劣，因為決策者面臨可信性與決斷性的權衡。可信性意味著決策過程可見、公開，決策的結果具有可重復、可預期的特點，因而容易建立政府的公信力，促進社會和市場上的分散個體的自我成長、運行、維護。決斷性則有助于提高決策效率、增強領袖人物的權威。運用自由裁量權決策，決策者的決斷性強，能夠對具體問題作出及時、直接、有效的政策回應，但政策的可信性不強，即當前的決策并不能保證決策者在以后相似的情境下一定會做出相同的決策。另外，自由裁量的決策者需要依賴于豐富的情境信息甚至主觀判斷做出決策，因而結果也是難以預測的。例如，被欠薪的農民工通過總理討薪，第一次雖然討到了，但不能保證誰去都能討到、次次都能討到。因此總理幫農民工討薪并不是一個“可信”的決策。相反，依據規則決策，政策的可信性較強，只要是同樣的并且是有限的信息條件下決策者肯定能夠給出相同的決策；但決策的決斷性不強，無法體現決策者對特殊情境或具體問題的酌情處置。例如勞動仲裁部門的官員大可以取代總理去幫農民工討薪，但顯然決斷性不夠，雇主也未必聽話。

根據上述兩個維度，筆者構建了不確定性下的公共決策的二維框架（圖1）：

圖1 不確定性下的公共決策二維框架和決策模式

決策者如何選擇適宜的決策機制，取決于問題界定和方案構建這兩個階段的信息條件。如果政策有關問題界定的具體情境信息充分，方案構建涉及有限選擇和特定的結果，那么公共決策機制應當追求有效性和決斷性，所以應當進行實質型決策和依據自由裁量權決策（圖1 中的A 象限）。如果該政策有關問題界定的具體情境信息較少，政策方案涉及的非特定的影響對象很多，公共決策機制應當追求穩健性和可信性，所以應當進行程序型決策和依據規則決策（圖1 中的C 象限）。

三、公共決策的信息條件

那么，不同類型的決策應當具備怎樣的信息條件？我們知道，對政策問題的界定通常是一個似是而非的難題，對政策方案的構建和選擇也具有多元主體和目標。在現實情況下，決策者往往不具備對問題界定和政策方案的完備信息。因此，決策信息的不確定性程度限定了決策功能和依據。

（一）實質型政策與程序型政策的信息條件

首先，實質型政策的決策需要相對充分、準確和清晰的專門信息。如“是否需要對全球變暖做出汽車減排的管制政策”，決策者需要的信息包括全球氣候變化的趨勢數據，汽車尾氣排放與全球氣候變化的相關性數據，減排成本如何在政府、企業和消費者之間分攤，汽車消費的習慣如何受價格因素影響等等。這些信息建立在以往的市場研究、氣候研究、產業研究、經濟研究的數據積累和研究分析等既有知識的信息基礎，也就是說，決策建立在“結果已知”的基礎上。

那么如何獲取決策所需的專門信息呢？專門信息是具有良好的學科組織形態、編碼化的知識，一般可以通過專家或專業機構獲得。然而，單一的信息渠道并不可取。相互平行的、競爭性的專家意見或機構意見能夠相互補充和驗證，極大地提高信息的充分性、準確性和清晰度。另外，公開透明的信息渠道也有助于獲取上述決策信息。

其次，程序型政策的決策需要相對少但卻重要的、普遍的、籠統的集合信息。如“政府怎樣合理地分配科技經費”，所需要的信息是如下判斷：基礎研究與應用研究哪個更重要、當前科技經費分配中的普遍問題是政府失靈還是市場失靈、科技經費的部門或地區分配格局總體上有何特征，等等。這些信息建立在價值判斷、政府與市場的合理界限、科研狀況總體趨勢的基礎上，而不需要知道哪個科學家、哪個科研項目能夠出好成果、得諾貝爾獎。也就是說，決策建立在“結果未知”的基礎上。

那么又如何獲取決策所需的集合信息呢？集合信息是直覺的、整體的知識，由權威或意見領袖直接授意、或在一個開放性的意見平臺中自動浮現。具有廣泛聲譽或影響力的政治權威、科學家及社會意見領袖，會對社會的價值判斷起到倡導、啟發的作用；同時，社會也有可能自動浮現出某種集合性的民意，如對政府公信力的普遍質疑、對腐敗的高度關注等等。這些信息很可能意味著需要對相關的程序、價值和規范進行調整，因而屬于程序型政策的信息條件。但同時要注意到，不論是權威、意見領袖還是社會自組織機制，都極易淹沒弱勢群體和少數派的聲音，出現類似“獨裁”或“多數人的暴政”的情形。另外，由于代表“未來”的代言人缺位，未來的長遠利益或價值目標有可能被強勢的“現在”所扼殺。因而程序型決策往往需要一個制度化的、多元化的意見掃描和表達渠道，使得各種意見得以表達，如“兩會”、資政、顧問、聽證、信訪等。

因此，我們得到如下命題：

命題一：實質型決策需要決策者具備充分、準確和清晰的專門信息（specialized information）。

命題二：程序型決策需要決策者具備規范的、普遍的、籠統的集合信息（synthetic information）。

需要注意的是，由于實質型政策是針對結果的政策，程序型政策是針對過程的政策，在實質性的政策結果或技術標準無法獲知的情況下，公共政策應該更加重視程序。這是因為程序正義比具體政策結果的正當性具有更高的合法性基礎；在一個公正的程序下，“無論什么結果都是正義的”。(19)羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社1988 年版。也就是說，盡管人們在經濟收益、風險偏好、價值判斷上有巨大的差異，但只要認同決策程序，不論政策結果如何，都應該接受。

（二）依據規則決策的信息條件

依據規則還是自由裁量權決策，一直是司法和行政領域的核心問題。傳統行政觀點認為行政自由裁量權越少越好，應該并且能夠通過立法和司法途徑（即“規則”）進行控制。但后來學者們意識到，官僚的自由裁量過程就是與立法和決策機關的博弈過程，當后者缺乏足夠的過程信息或監管意愿時，行政部門自然就獲得了自由裁量的廣泛空間。(20)Calvert, Randall L., et al., “A Theory of Political Control and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 3, 1989, pp. 588—611.從這個意義上講，規則和自由裁量權實際上是一個硬幣的兩面，互為對方存在的基礎。

運用規則的目的也就是好處在于，能夠客觀地、無偏差地進行重復決策或執行政策，可信性高。它建立在這樣一個前提基礎上，即規則必須是準確、清晰、簡潔，即“ACC 準則”（Accuracy, Clarity and Conciseness）。只有滿足上述標準的規則，才不會造成語義理解上的含混和差異，也沒有相互干擾或重復的冗余信息，并且避免情感投射和心理感受的偏差。只有這樣，任何一個決策者在同樣的規則約束下，對同一個政策問題，才能夠做出完全相同的決策。也就是說，決策具有可信性、可重復性。依據規則決策所需的信息是匿名的、指定的信息，并且要盡量避免其他補充性信息的干擾。所謂指定的信息，就是規則中清楚規定的、決策所需的信息，例如高考成績對于高校錄取是指定信息，社保繳付年限和個人年齡是養老金發放的指定信息，等等。有時候為了保證公正性，指定信息需要進行匿名處理。例如應在考生信息匿名的情況下劃定高考分數線，避免徇私舞弊。

因此，我們得到如下命題：

命題三：在規則準確、清晰、且簡潔的條件下，依據規則決策需要決策者具有匿名的、指定的信息（specific information），且排除其他補充性信息的干擾。

（三）依據自由裁量權決策的信息條件

那什么情況下才能夠行使自由裁量權呢？西方行政科學對自由裁量權的研究可謂汗牛充棟，但國內關于自由裁量權的討論則主要集中在司法領域，有關公共政策中的自由裁量權鮮有研究。由于西方文獻在談及行政機構的自由裁量權時，往往是相對于立法機構（如議會）和委托人（如選民）而言，將行政機構視為代理人，這與我國的實際情況有所不同，研究中應加以注意。根據筆者對既有文獻的總結，下面這幾種情況下行使自由裁量權有一定的必要性：

（1）提高靈活性。政策制定者使用自由裁量權來獲取公共決策的靈活性。由于既定的規則缺乏足夠的靈活性應對復雜情境，適度的自由裁量權可以增加政策執行的回應性。(21)Meier, Kenneth J., et al., “The Politics of Bureaucratic Discretion: Educational Access as an Urban Service”,American Journal of Political Science, Vol. 35, No. 1, 1991, pp. 155—177.反之，如果自由裁量權被限制得越厲害，行政機構應對變化環境的靈活性就越差。(22)Epstein, David, Sharyn O’Halloran, “Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3, 1994, pp. 697—722.

（2）應對模糊性。由于語言符號的限制，規則無法細述豐富的現實日常問題因而產生模糊性，而模糊性對政策執行提供了巨大的靈活空間。(23)Goldstein, Herman, “Police Discretion: The Ideal versus the Real”,Public Administration Review, Vol. 23, No. 3, 1963, pp. 140—148.此外，從法律條款到具體執行的標準之間也存在巨大空間，官僚的行為并不可化約為法律的偏好，因而需要預留一定自由裁量的權限。(24)Carpenter, Daniel P.,The Forging of Bureaucratic Autonomy:Reputations,Networks,and Policy Innovation in Executive Agencies 1862–1928, Princeton: Princeton University Press, 2001.同時，政策對象的偏好也具有不確定性，現有的規則難以有效應對。(25)Calvert, Randall L., et al., “A Theory of Political Control and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 3, 1989, pp. 588—611.

（3）應對信息不對稱。自由裁量權是信息不對稱的結果，行使自由裁量權可以改變代理人的激勵，并且減少立法機構對代理人表現或不同政策工具的信息成本，使得立法機構能夠更有效地獲取和利用信息。(26)Sayer, S. T., “Macroeconomic Policy Rules versus Discretion: Some Analytical Issues”,Journal of Public Policy, Vol. 1, No. 4, 1981, pp. 465—479.

（4）專業性優勢。自由裁量權具有專業性的優勢，(27)Niskanen, W.A.,Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine Atherton, 1971.由于立法機構中具有特定政策領域的專家比例較少，需要倚重專家委員會或行政機構的專業人員來進行政策的執行、評估與反饋。

（5）公平性優勢。這一結論初看似乎違背人們的直覺，但實證研究卻支持了這一觀點。(28)Meier, Kenneth J., et al., “The Politics of Bureaucratic Discretion: Educational Access as an Urban Service”,American Journal of Political Science, Vol. 35, No. 1, 1991, pp. 155—177.研究發現在允許一定自由裁量權的領域，教育機會分配不均等的程度較低，如少數民族地區的錄取政策會削弱規則（按成績錄?。┑挠绊懀峁┙o當地孩子更多的教育機會。

不過，也有一些學者主張決策應當遵循規則，減少自由裁量。原因在于規則是一種形式化的、有約束力的承諾，而自由裁量權則是規則或合約的例外形式。對公共政策制定而言，進行有約束力的政策制定是一個好的政策制定者所應具備的素質。(29)Kydland, Finn E., Edward C. Prescott, “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”,Journal of Political Economy, Vol. 85, No. 3, 1977, pp. 473—492.不僅如此，學者們還指出自由裁量權的種種不足之處，包括：

（1）委托—代理問題。允許官僚運用自由裁量權具有潛在的風險與偏誤。首先，自由裁量權可能會導致代理人謀取部門私利，偏離法律或規則的預設。代理人具有信息優勢，可能產生道德風險，以犧牲委托人的利益為代價為自身謀取私利，而非增進公共利益。(30)Adolph, C. A.,The Dilemma of Discretion:Career Ambitions and the Politics of Central banking, Doctoral dissertation: Harvard University, 2004.同時，代理人并非總是回應立法機構偏好，他們存在著一定程度的政策惰性，乃至偏離立法機構的偏好。(31)Steunenberg, Bernard, “Agent Discretion, Regulatory Policymaking, and Different Institutional Arrangements”,Public Choice, Vol. 86, No. 3/4, 1996, pp. 309—339.此外，代理人可能與委托人建立聯盟，躲避司法機構的監督。(32)Weingast, Barry R., Mark J. Moran, “Bureaucratic Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission”,Journal of Political Economy, Vol. 91, No. 5, 1983, pp. 765—800.

（2）自由裁量的結果并非最優?；绿m德和普雷斯科特指出，基于最優決策的自由裁量型政策，由于人們的理性預期，最終將不會產出全社會最大化的經濟績效。這并非是因為決策者無法預知政策后果，實際情況是決策者能夠大體上準確預計政策的結果。(33)Kydland, Finn E., Edward C. Prescott, “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”,Journal of Political Economy, Vol. 85, No. 3, 1977, pp. 473—492.這里的關鍵是經濟政策的時間一致性問題，即人們當期的行動總是基于對未來政策變動的預期。因為最優決策是根據過去與當前的情況做出政策選擇，雖然考慮到了政策未來可能的結果以及人們可能做出的反應，但決策者的調整總是滯后于人們的反應，因而政策調整相比于初期的最優決策，結果總是次優的。

（3）自由裁量權在一定情境下并非必不可少?；绿m德和普雷斯科特還認為，當決策結構清晰、結果易于理解的情境下，未來政策選擇的路徑也就很容易被推斷，自由裁量權就會喪失存在的價值。憑借簡單且容易識別的政策規則，經濟績效就能夠得到有效提高。甚至他們還建議，為了保證規則可預期，應當設計一系列復雜且冗長的制度安排，使得規則調整費時費力，譬如新政策公布兩年后才予以實施。(34)Steunenberg, Bernard, “Agent Discretion, Regulatory Policymaking, and Different Institutional Arrangements”,Public Choice, Vol. 86, No. 3/4, 1996, pp. 309—339.還有的學者指出，規則與信息披露相結合，比自由裁量權更有優勢。(35)Andersen, Torben M, “Rules or Discretion in Public Sector Decision-Making”,The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 90, No. 3, 1988, pp. 291—303.

盡管具有上述爭論，自由裁量權仍然在公共政策的制定和執行中廣泛存在。自由裁量權有三種不同類型，分別是技術判斷、政策規劃和政治協調。(36)Wayne A. R. Leys, “Ethics and Administrative Discretion”,Public Administration Review, Vol. 3, No. 1, 1943, pp. 10—23.根據自由裁量權的類型差異，決策者需要不同的信息。第一類技術判斷的自由裁量權，決策者扮演技術專家的角色，依據專業性信息進行判斷；第二類政策規劃的自由裁量權，決策者對政策整體的可接受度或合理性做出判斷并修正，需要參照歷史慣例、既往規則等參照性信息；第三類是政治協調的自由裁量權，決策者對不符合既有規則的例外情形進行綜合判斷和個別決策，需要與該決策事例相關的綜合性信息。上述三類自由裁量權的決斷性逐漸提高，同時可信性逐漸降低。正是由于決斷性不同，所以應當在行使自由裁量權之前就對決策范圍有清晰的界定，以免決策越權。

因此，我們得到如下命題：

命題四：不同類型的自由裁量權決策需要的信息條件不同。技術判斷的自由裁量權需要專業性信息，政策規劃的自由裁量權需要參照性信息，政治協調的自由裁量權需要綜合性信息。

四、公共決策的四種理想模式

現在，筆者依據決策功能和決策依據的不同類型，將不確定性下的公共決策分成四種“理想模式”，如圖1 中的A~D 所示。

（一）理性研判模式：專家的參與和問責的方式

第一種決策模式是依據自由裁量權調整實質性結果的公共決策，即“理性研判模式”。在處理一些既定規則范圍之外的、尚無先例的實質性問題時，就需要運用專家的自由裁量權，即技術判斷。通常應由政府邀請并組建專家團隊，委托專家進行設計和評估全新的政策方案。在此類決策中，專家的專業判斷是最核心的自由裁量權，也是政策成功的關鍵因素。此外，決策者還應掃描所有可能得到的信息，包括技術性信息、綜合性信息和參照性信息，以便設計出盡可能高質量的政策方案。例如，與轉基因食品相關的監管政策，在農業部、科技部或國家食品藥品監督管理總局等尚未設立專門部門時，政策制定應以科學家和技術專家為主導，通過理論研究、科學預測和參照別國做法等信息工作，研究并設計出政策方案。由于政府部門事實上無法確定受托的專家團隊能否做出最理性的決策，甚至科學本身尚存在不確定性，政府最好的做法是公開決策過程、讓科學群體進行充分辯論、允許公眾表達意見。這也是產生并收集各類信息、提高政策穩健性和可接受度的有效途徑。

理性研判模式的決策中，專家依據其專業知識來行使自由裁量權。對專家而言，“知識就是權力”。(37)?？拢骸兑幱柵c懲罰：監獄的誕生》，劉北成、楊遠嬰譯，北京：生活· 讀書· 新知三聯書店2007 版。然而，任何權力都應當有邊界、有規則，專家對其自由裁量權力的濫用造成了社會對專家群體的普遍不信任、對專家建言的政策的不信任，甚至形成社會的反智浪潮。那么，專家應當如何行使自由裁量權呢？專家是否可被問責？如何被問責？

專家對決策的影響力，與決策者自身的知識和經驗積累程度有關。(38)Barker, Anthony, B. Guy Peters eds.,The Politics of Expert Advice:Creating,Using and Manipulating Scientific Knowledge for Public Policy, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1993.知識復雜性越高的政策，決策者對專業知識的缺乏（或需求）程度越高，專家對決策的影響力越強。(39)朱旭峰：《中國社會政策變遷中的專家參與模式研究》，《社會學研究》2011 年第2 期。同時，上述技術理性暗含著這樣一個不言自明的規則，即專家應當中立地、僅在自己專業領域內做出負責任的判斷。由于專家不可能是完全價值中立的，專家委員會的形式運用得越來越普遍。在委員會決策中，需要明確自由裁量權的規則。也就是說，應當以正式制度的方式對專家委員會的決策事項、程序、投票規則等做出明確規定，但專家個人仍是獨立地做出判斷，并共同對最終決定負責。

對專家決策失誤的問責，很大程度上依賴于科學共同體的建設?？茖W家群體通過一套共同體規范相互挑戰、支持并存在下去，同時保持一定的質量水準?？茖W共同體的規范包括同行評審、引證、學會組織等?？茖W家群體參與公共決策的動機和風險在于社會聲譽，對于一個無意的、失敗的決策而言，最有效的問責就是喪失科學家在其共同體和社會上的專業聲譽；而對于一個有意造成的損害公共利益的決策，科學家將受到科學倫理和法律的懲戒。

（二）漸進調適模式：行政官員的參與和問責方式

第二種決策模式是依據既有規則、目標在于調整實質性結果的公共決策，即“漸進調適模式”。由于其決策內容屬于經常性的、技術性的實質性內容，已有的決策機構、組織和行政官員具備較為完備的制度、例行做法或經驗，他們已經具備了相關的參照性信息積累，僅僅是需要針對新情況和新問題進行政策調整。隨著新信息在邊際上的增加，決策者適時地調整技術性標準等政策內容，以解決新問題。例如，根據物價水平、社會老齡化程度等情況變動，我國政府已經連續多年提高企業退休人員的養老金。行政主管部門具有參照性信息優勢，因此漸進調適模式下的決策應由政府部門及其行政官員來主導決策。

事實上，政府部門的絕大多數政策屬于這一類型。例如調整利率、貨幣投放量、稅率、最低工資水平、對某類產品的補貼或限額，調整成品油的價格等等。只要是在政府部門的既定職能范圍之內、有清楚的規則指引、對政策結果進行邊際調整的政策，均應由行政部門作出。行政部門依據規則作出此類政策，不必擔心政府失信于民，因為此類決策具有可信性，且具有普遍的、非特定性的有效性。

政府官員按照規則決策，通常不需要被問責。被問責的情形一般與自由裁量權的濫用有關。對政府官員的問責與有效激勵聯系在一起的，因此需要對行政官員提供適度激勵，才能夠形成有效控制和問責。

（三）民主協商模式：公眾參與和問責的方式

第三種類型的決策模式是依據規則、對程序規范進行公共決策，我稱之為“民主協商模式”。通過既定的規則來調整規范性、程序性的公共政策，其決策內容通常是調整利益、權利和價值的格局，而不是社會利益、權利或價值的總量；決策內容是有關于利益格局調整的方式和程序，而不是具體的個體事項的處置。例如人大通過立法程序來調整計劃生育政策，村民委員會通過會議投票來決定年度紅利的分配方案等，都是此類決策。由于此類決策既有受益者也有受損者，受益或受損的信息實際上分散在不同的個體或群體中，分散的個體和群體具有信息優勢，因此不同個體或群體之間的民主協商就成為了決策的要件。

公眾如何參與公共決策？有的學者從效果的角度出發，認為組織化的參與方式較有保障，如聽證會、環境利益代表人制度、環保NGO 等組織方式。(40)彭宗超、薛瀾：《政策制定中的公眾參與——以中國價格決策聽證制度為例》，《國家行政學院學報》2000 年第5 期。(41)朱謙：《環境公共決策中個體參與之缺陷及其克服——以近年來環境影響評價公眾參與個案為參照》，《法學》2009 年第2 期。還有的學者從政治基礎的角度提出“協商民主”(42)馬奔、彭宗超：《協商民主與票決民主的整合：中國民主政治發展模式的探討》，《中國政協理論研究》2009 年第4 期?！皡⑴c式治理”(43)賈西津：《中國公民參與的非政府組織途徑分析》，《中國社會科學（英文版）》2007 年第2 期?！靶潞献髦卫怼?44)張樂：《風險、危機與公共政策：從話語到實踐》，《蘭州學刊》2008 年第12 期?！皬秃现卫怼?45)司馬媛、童星：《對風險社會理論的在思考及政策適應》，《學習與實踐》2011 年12 期。等公眾參與方式，主張多元主體和協商機制。那么，從知情、協商到直接決策，公共參與的“度”究竟該如何把握？有研究指出，只有在基層的、微觀的政策領域，或公共產品是由公民自己提供的情況下，公民直接決策才是有效的；其他大多數情況下，公眾參與的方式主要應當是知情、咨詢、反饋意見及修正政策結果等。(46)汪錦軍：《公共服務中的公民參與模式分析》，《政治學研究》2011 年第4 期。在不確定性的情形下，如果決策涉及的影響或風險完全由特定地區和群體的公眾承擔，而且恰好這個地區還不算太大，公眾才能夠直接決策；如果決策的影響對象、涉及地區、結果都不確定，公眾也缺乏充分的專業性、技術性信息，那么知情式參與是更好的選擇。

公眾參與的問責方式因參與方式的不同而不同。知情式參與無需問責，協商和直接參與決策的問責主要是依據其社區信任，不恰當的行為將直接影響參與者在社區中的信任度，從而被其他公眾排除在后續決策外。另外，一些過激的甚至非法的干預決策的行為，則直接由司法部門來進行“問責”。例如在一些鄰避事件中，部分抗議民眾試圖通過打砸搶來阻止項目實施，就會觸犯法律，應該由司法部門進行干預。

（四）政治決斷模式：政治家和高層行政官員的參與方式

第四種決策模式是依據自由裁量權，針對程序、規范和價值進行決策。由于此類決策往往是針對全新的問題情境，針對加總后的社會整體利益、國家尊嚴或價值判斷，一般由政治家或高層行政官員做出，可稱之為“政治決斷模式”。政治家參與的公共政策的決策，一般都涉及公共政策的重大變化。例如全面深化改革的決策、啟動“反腐風暴”的決策，設立國家高技術研究發展計劃，設立自然科學基金，設立國家重大科技專項，等等，均屬于此類政治決斷型決策。

那么，政治家或高層行政官員如何行使自由裁量權？本文認為，政治家應當就公共政策的程序、規范或價值進行決策，而應當避免對公共政策的直接結果進行干預。因為政治家在政治決斷型決策中所運用的自由裁量權是最高層級的自由裁量權，即政治協調和例外管理的自由裁量權。為了防止權力被濫用，不同的政體設立了各種方式對權力進行約束。在西方民主政體中，立法機構賦予行政機構最低限度的自由裁量權，以確保政策得以貫徹和實施。行政部門可運用的自由裁量權的大小，在一定程度取決于立法機構與行政機構之間的偏好差異。(47)Epstein, D., O’Halloran, S., “Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3, 1994, pp. 697-722.立法機構與行政機構的偏好差異越大，立法機構就會增強對政策過程的控制，削弱行政機構的自由裁量權。相反，如果立法機構與行政機構的偏好差異不大（如由同一個黨派掌控），那么后者的自由裁量權就會很大。另外，當政策領域對于政治家的重要性越大，行政機構的自由裁量權也會相應越低。(48)Calvert, R., McCubbins, M., Weingast, B., “A Theory of Political Control and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 3, 1989, pp. 588—611.行政機構行使自由裁量權的過程就是與立法機構及政治家博弈的過程。在我國，立法機構與行政機構的偏好沒有本質差異，政治家與行政官員之間也沒有截然分開的界限。因此，政治家和政府官員運用自由裁量權的邊界相對而言更加為模糊。近年來，隨著“依法行政”改革逐漸深化，其自由裁量的范圍和邊界也在逐步明晰。

那么，對政治家和高層官員應當如何問責？2009 年我國公開發布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，規定“對決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的”等七種情形，將對黨政領導干部實行問責。(49)中共中央辦公廳國務院辦公廳：《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，中國政府網，http://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1371343.htm, 2009-06-30。事實上，我國現有的官員問責大多直接由危機事件推動，屬于對事故或政策結果的問責。筆者認為，對官員問責應該區分決策類型：對于政治決斷模式的決策，應該對決策產生的制度、規范和價值進行問責，而不應該單純對結果進行問責。

結論

本文構建了不確定性下公共決策的理論框架，即“功能—依據”二維決策框架。根據決策功能為干預實質結果還是規范價值程序、決策依據為規則或自由裁量權，公共決策可以分為四種類型：理性研判模式、漸進調適模式、民主協商模式和政治決斷模式。具體的研究結果包括如下幾條：

首先，決策者如何選擇適宜的決策機制，取決于問題界定和方案構建的信息條件。信息不確定性越高，由于具體情境參數未知，公共決策機制宜追求穩健性。對程序型政策和依據規則決策，所需要的信息較少，政策穩健性強。因此，問題和方案的不確定性高，應當對程序決策和依據規則決策。信息不確定性越低，例如政策選擇數量有限、后果可估測，公共決策機制宜追求有效性。對實質型政策和依據自由裁量權決策，所需信息清晰度及專業性要求高，政策有效性強。因此，問題和方案的不確定性低，應當對實質決策和依據自由裁量權決策。

其次，本文探討了公共決策的信息條件。針對實質型決策，決策者需要具備充分、準確和清晰的專門信息。例如調整養老金標準需要具備給付對象、物價指數、人口結構方面的專門信息，治理霧霾需要了解霧霾成因、治理成本方面的專業信息等等。相關信息通常掌握在專業行政部門、專職技術官員、專家、智庫等群體手中。針對程序型決策，決策者需要具備規范的、普遍的、籠統的集合信息，即具有一定共識的價值規范。例如關于政策目標的廣泛共識，對于不同利益相關者和公民團體的權利尊重，等等。通常政治家、利益代表、行業協會等更具有相關信息優勢，因此不同的公共決策應吸納不同的參與者。

再次，決策者依據規則或運用自由裁量權決策，其所需的信息條件也不同。依據規則決策必須同時滿足以下條件：規則準確、清晰、簡潔；決策者具備決策事項相關的匿名的、指定的信息，且能夠排除其他信息的干擾。當前我國公共決策中呈現的一個很大的問題就是規則模糊不清，本應按照規則決策的事項，卻留給決策者很大的自由裁量權。然而，運用自由裁量權對決策者本人和決策信息都有很高的要求。首先，運用自由裁量權的決策者具有受到認可的、在特定領域的專業知識和主觀判斷能力，具有一定的公信力；其次，不同的自由裁量權需要相應的信息，如技術判斷的自由裁量權需要專業性信息，規則制定的自由裁量權需要參照性信息，政治協調和例外管理的自由裁量權需要綜合性信息。為了能夠有效地限定和行使自由裁量權，還應當事先規定好權力的邊界和規范，使得參與決策的專家、立法代表或官員都清楚自己行使的究竟是技術判斷、規則制定，還是政治協調和例外管理。規則與自由裁量權的界限、以及自由裁量權的范圍是問責的基礎。

最后，本文詳細闡述了四種決策模式的信息條件、決策主體以及對相應主體的問責方式。理性研判模式由技術專家主導，針對實質結果和依據自由裁量權決策。政府在面臨前所未有的新問題新挑戰、或前所未有的技術或環境，需要引入“外腦”，即專家、科研機構或智庫。專家以委員會的形式參與公共決策。在不確定性的情形下，專家個人或委員會都無法避免科學未知領域的決策失誤。因此，在決策中應當將科學家、專家的爭論公之于眾，這不僅是對科學家進行“問責”的必要條件，而且還是對公眾進行風險溝通的最佳機會，有助于增強公眾對科學家群體的信任度。對專家決策失誤的問責主要是使其喪失學術聲譽，這很大程度上依賴于科學共同體的建設。漸進調適模模式由行政官員主導，適宜對實質結果和依據規則決策。政府部門的絕大部門決策均屬于此類經常性的、技術性的邊際調整，行政官員依據規則做出的決策具有可信性，一般不應被問責。現實的情形往往是行政官員超越規則限制，不合理地運用自由裁量權。這種情形下無論結果是否恰當，就應當追究其“越權”的責任。民主協商型決策由公眾（或權利及利益代表）主導，針對程序性規范性問題并依據規則決策。這一類決策主要是關注權利、利益或價值的格局調整，公眾參與是此類公共決策的重要機制，其參與方式從知情、協商到直接決策，深度不同。公共參與的“度”究竟該如何把握？本研究指出，在不確定性的情形下，如果決策涉及的影響或后果完全由特定地區和群體的公眾承擔，而且恰好這個地區還不算太大，公眾才能夠直接決策；如果決策的影響對象、涉及地區、結果都不確定，公眾也缺乏充分的專業性、技術性信息，那么知情就可以了。因此，決策信息公開是公眾參與的基礎保障。政治決斷型決策由政治家或行政首長主導，針對程序規范和依據自由裁量權決策。此類決策通常涉及危機狀態或重大轉型中的戰略抉擇、目標重設及價值再造，影響深遠，政策結果勢必牽涉全局。因此政治決斷型決策的參與和問責機制，不應關注政策的實質性結果，而應該從產生該決策的制度、權利結構和目標價值中加以反思和規范。

此外還需指出，本研究是在規范性層面上的理論分析，根據“功能—依據”二維框架得出的四種決策模式和問責方式乃理論上的“理想原型”，現實情形可能是多個理想原型的組合，實踐中要加以甄別和判斷。我國公共決策機制的研究和實踐仍在不斷的探索過程中，筆者也歡迎更多務實的討論乃至辯論。