關于建立失能人員長期照護保障制度相關問題研究

林克勤

習近平總書記指出，有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉，要“落實支持養老服務的政策措施”，建立“相關保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度”。2021年，中共中央國務院發布了《關于加強新時代老齡工作的意見》，強調要將老齡事業發展納入統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，實施積極應對人口老齡化國家戰略。為積極應對不斷深化的人口老齡化發展趨勢和由此帶來的失能照護保障問題，南京市委、市政府緊密結合市情實際，全面推動積極應對人口老齡化國家戰略貫徹實施，按照中央和江蘇省委、省政府決策部署，加強統籌謀劃、系統推進、綜合施策，積極探索具有南京特色的積極應對人口老齡化的城市現代化之路。為積極應對急劇增長的老年失能風險，有效破解失能人員長期照護難題，2021年南京市啟動了“失能人員照護保險”探索實踐。

一、動因背景

傳統社會中，失能人員照護保障在整個風險保障體系中處于較底層次均衡狀態。進入新發展階段，多重因素交互疊加，把失能人員照護問題推向了前臺，成為越來越受到關注的重大社會問題，目前我國正在經歷著從家庭照護向社會照護的深度變遷過程之中。老齡化高齡化深度發展、失能群體規模不斷擴大、家庭自給功能顯著弱化、社會撫養負擔持續增加等因素造成適齡勞動人口撫養老年人口的壓力越來越高，必然會給失能人員長期照護可持續發展造成嚴峻挑戰。

二、理念基礎

目前我國已經形成了帶有兜底性質的困難失能人群的照護救助保障制度體系。盡管現有政策制度設計上仍有優化和提升的空間，但從整體上已經實現了特殊困難群體的全覆蓋。在“未富先老”的情況下，寄希望于大幅提高福利水平并不現實，也難以為繼，甚至會造成債務危機。建立失能照護保險制度，不僅可以更加有效地分散失能帶來的經濟風險，增加社會成員的權利義務對等意識，減輕照護費用不斷增長可能帶來的財務壓力，而且有助于促進長期照護服務與保險的良性互動、協同發展。

三、功能定位

南京市將照護服務機構提供的服務項目設為23項，其中基礎照護13項、專業服務10項;居家照護服務項目18項，其中基礎照護8項、專業服務10項。總的看，輕度失能人員照護服務需求不確定性和彈性較大，照護內容可以由失能者根據主觀意愿和需要選定;中度失能者喪失了基本生活能力，照護需求的剛性和確定性增加，需要解決衣食起居等趨于多元化基本生活需求;重度失能幾近于完全失能，往往意味著進入生命的最后階段，基本生活需要完全依賴他人，這一狀態下照護需求具有很強的同質性幾乎沒有彈性，需要全天候陪護。

四、籌資機制

長期照護保障的籌資模式多樣，一般分為稅收制和保險制兩大類，也可以采取稅收和保險相結合的多元籌資模式。采用何種籌資機制，通常與政策目標和財政體制密切相關。對于特殊困難群體，一般應選擇財政稅收方式;對于全體社會成員可能面臨的失能照護保障，通常應選擇保險方式。由于不同國家和地區財政職能存在差異，還應根據稅收水平和財政職責覆蓋的范圍確定是選擇財政方式還是保險方式。長期照護籌資不等同于長期照護保險籌資，現實中的照護資金來源除了傳統上的供給方式之外，也不只限于保險的給付。由于長期照護保險需要企業和個人承擔相應的繳費義務，建立長期照護保險制度還應充分考慮經濟社會發展的現實狀況及其可能的變化趨勢。在經濟下行壓力加大、既有的企業稅收和“五險一金”等總體稅費相對較高、國家正在不斷減稅降費的情況下，建立獨立的長期照護保險籌資面臨一定的挑戰。

五、供給方式

照護服務的供給方式是決定長期照護保障供給效率的和效果的關鍵因素。選擇何種供給方式，既要考慮到照護保障對象的現實需求，也要考慮到服務資源的有效配置和長期可持續發展。這意味著，長期照護保障制度的照護服務體系、服務提供方式、待遇給付標準、供給保障機制等方面都需要科學規劃和有效設計。

居家照護也并不是單純意義上家庭自給的照護，而應該是在社會服務和社區服務支持下的居家照護，社會性的支持乃是居家照護不可分割的組成部分。根據區域失能包括老年群體的綜合情況，通常可以在街道層面設立一家專業照護機構，重點為完全失能人員提供長期照護服務;在社區層面設置社區照護中心，作為街道照護機構專業力量的延伸，重點提供日間照護服務和對居家照護服務提供支持。在機構照護服務體系尚不完善的情況下，為應對逐步攀升的長期照護費用與相關的財政支出，應設計相應的補貼政策，以鼓勵失能群體的家庭成員為其提供非正式照護服務，這樣有助于緩解當下照護服務供給壓力、減輕長期照護的支出、提高服務質量、維護勞動力市場穩定。

六、相關建議

一是通過優化制度設計、擴大覆蓋范圍、加強部門協同，提高長期照護保障體系的綜合效能，加強頂層設計。

二是通過進一步優化整合籌資來源、構建多層次長期照護保險體系、妥善處理基金平衡，優化籌資渠道。

三是通過加強機構建設、抓好人才培養、強化家庭支持，結合養老服務體系建設，創新居家社區照護服務模式，著力發展街道（鄉鎮）、城鄉社區兩級服務網絡，以居家照護為基礎，通過新建、改造、租賃等方式，提升社區照護服務能力，完善服務供給。

四是通過精準測算、分階段推進、優化運行機制。在兼顧公平和可持續的同時，織牢兜實長期照護保障“安全網”，穩步推進實施。◎