生活垃圾分類制度下的居民生活垃圾收費政策研究
——以蘇州市為例

李海波

(上海環境衛生工程設計院有限公司，上海 200232)

1 引言

隨著我國生活垃圾分類制度的廣泛實施，垃圾全過程處理費用也顯著提高，而國內大多數城市仍采用21世紀初的收費標準，特別是居民的垃圾處理費基本以政府補貼為主，收費標準遠低于實際處理費用。

2020年9月1日起施行的《固體廢物污染環境防治法》，明確“縣級以上地方人民政府應當按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度”；2021年底，國家發展與改革委員會等部門發布《加快推進城鎮環境基礎設施建設指導意見》，明確“全面落實生活垃圾收費制度，推行非居民用戶垃圾計量收費，探索居民用戶按量收費，鼓勵各地創新生活垃圾處理收費模式，不斷提高收繳率”；2020年6月1日，《蘇州市生活垃圾分類管理條例》正式實施，明確提出“本市按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度”。

上述政策的出臺為建立新的垃圾處理費收費制度提供了有力支持。在此背景下，本文以江蘇省蘇州市為例，對分類制度下的生活垃圾全過程處理費用進行了測算，同時提出4種不同收費模式，并對其適用性進行了對比分析。

2 國內外現狀情況

現階段，國內生活垃圾處理費收費標準由地方政府制定，有按“元/(戶·年)”“元/(戶·月)”等多種形式，由于生活垃圾產生量計量困難、征收成本較高，目前很少采用按生活垃圾產生量征收生活垃圾處理費，大多采用定額制，即以戶或人數為計量依據征收固定額度的垃圾處理費。根據相關文件[1]，國內36個大中城市中除沈陽、寧波和上海外，33個城市制定了居民生活垃圾處理費收費標準，其中，長沙、海口和烏魯木齊為水消費系數法隨水計征，深圳為按排污水量計征，其他28個城市為按戶或按人計征。從收費方式分析，分為上門收取和委托代收，委托代收通常包括居委會、物業公司、工商等部門或與水費、燃氣費等聯合收取。從收費標準分析，國內平均水平約9元/戶·月(人民幣)，低于發達國家水平，如美國約10美元/(戶·月)(約65元人民幣)、英國約7英鎊/(戶·月)(約62元人民幣)、加拿大溫哥華約10加元/(戶·月)(約50元人民幣)、瑞典部分城市達到120瑞典克朗/(戶·月)(約870元人民幣)[2]。廣東省最高可達到21元/(戶·月)，但仍低于發達國家水平。

國際上，生活垃圾收費制度主要包括3種類型：稅收方式、直接收費方式和附征于公用事業收費系統方式。稅收方式通常以家庭為單位進行征收，以家庭人口數量確定稅率范圍，超過平均值就采用更高的稅率。同時，給每個家庭一定范圍的排放數量，超量排放垃圾征收收集稅，所得的稅收收入用于垃圾處理或環境治理。直接收費方式主要是指政府對污染群體或者社會居民直接收取生活垃圾費以減少垃圾的產生量并鼓勵回收，征收的費用于現場操作、廢物清理、維護處理設施以及廢物運送等。附征于公用事業收費系統方式主要是依附于水電煤以及天然氣等公用事業，此類公共事業均為生活必需品，且與垃圾量有一定的聯系[3～5]。從國際上來看，以“減量化”為生活垃圾管理的首要原則，計量收費是大勢所趨。

3 蘇州現狀

蘇州市從2012年開始正式實施生活垃圾分類工作，2015年被住建部等5部委列為國家首批26個“生活垃圾分類示范城市”之一，2018年被住建部列為國家46個“生活垃圾強制分類試點城市”之一，2020年6月《蘇州市生活垃圾分類管理條例》正式實施，全面推行“三定一督”生活垃圾四分類模式，2020年共取消零散垃圾投放點10萬余個，建成清潔屋1.34萬個，新增分類收運處理車輛1752輛，生活垃圾焚燒日處理能力達到1.35萬t，廚余(餐廚)垃圾日處理能力達到3790 t,全程分類體系基本建成。全年平均日收運處置廚余(餐廚)垃圾3268.3 t、有害垃圾0.93 t、可回收物490.7 t、其他垃圾14980 t，“三增一減”(可回收物、有害垃圾、廚余垃圾量增，其他垃圾量減)日趨明顯，其他垃圾全年處置總量同比下降7.86%；居民廚余分出率超過30%。蘇州市在住建部對46個重點城市垃圾分類推進工作的成效考評中保持重點城市第一檔，位列地級市第一，超過北京、深圳、重慶等城市。蘇州市目前垃圾處理費收費標準為：居民生活垃圾處理費按照4元/月/戶、單位按4元/月/人征收[6]。

4 費用分析

分類制度下的生活垃圾全過程費用包括前端垃圾分類費用、運輸中轉費用、末端處置費用三部分。

4.1 前端垃圾分類費用

生活垃圾分類工作開展前期，為在一定時間內顯著提高分類效果，投入相對較大，其成本主要包括垃圾分類宣傳、督導和激勵，分類投放設施設置，分類收運等。

以蘇州市前端垃圾分類市場化服務模式為例，前端垃圾分類的主要工作內容包括：入戶宣導，提高居民垃圾分類知曉率、參與率，培養居民垃圾分類投放習慣；服務范圍內所有小區建立“三定(定時、定點、定人)一督(督導)”的投放模式；分類投放設施的設備購置、建安、維護運營；可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾的分類收集，可回收物、廚余垃圾的分類清運；建立數據臺賬；突發狀況下的應急處理等。

以2020年蘇州市部分街鎮垃圾分類運營服務項目中標價格為例，估算前端垃圾分類服務價格為12～24元/月/戶，按每戶3人計算，人均支付的垃圾分類服務費為48～96元/年，折算至每噸垃圾的處理成本為160～330元/t(按產量指標0.8 kg/人/日)，其價格差異主要體現在服務內容是否包括分類投放設施的購置、建安費用，廚余垃圾的分類清運費用等(表1)。

表1 蘇州市前端垃圾分類服務項目費用案例

同時，因運營模式不同，前端垃圾分類成本差異較大，參照北京、成都垃圾分類服務項目，只配備管理人員負責垃圾分類，成本為5～7元/(戶·月)，折算至每噸垃圾的處理成本為69～98元/t，相較前文市場化承包費用可降低至20%～50%。本文分析，待生活垃圾分類習慣普遍形成后，可轉變為該模式，假設分類投放設施設置成本為政府一次性投入，則至垃圾分類成熟后，前端垃圾分類實際產生費用為5～7元/(戶·月)。

4.2 垃圾運輸中轉費

因有害垃圾產生量少、可回收物前端分出后可依托市場自行消納，故本文主要對廚余垃圾和其他垃圾的中轉運輸成本進行分析。

根據相關規劃資料[7]，蘇州市廚余垃圾和其他垃圾收運模式有所不同，其中廚余垃圾以直運為主，其他垃圾以大中型轉運站轉運為主，故本文按照上述兩種模式分別測算廚余垃圾和其他的運輸中轉費用，再按照兩種垃圾的可分出比例計算加權綜合費用。

4.2.1 廚余垃圾

蘇州市廚余垃圾采用收運車直運至末端處理設施的收運模式，運輸費用主要包括車輛購置費、維修保養費，油耗，人員費用，相關稅費，利潤等。

按照實際載重平均3.5 t/車、車輛購置費30萬元/輛、每天收運3趟/車，單程平均運距20 km測算，廚余垃圾運輸費用為109.23元/t(表2)。

表2 廚余垃圾運輸費用分析

4.2.2 其他垃圾

其他垃圾采用大中型轉運站轉運模式，運輸費用主要包括居民小區至轉運站的前端運輸、轉運站中轉運行、轉運站至終端處理設施運輸3個環節。

4.2.2.1 前端運輸

居民小區至轉運站的前端運輸按照實際載重量2.5 t/車、車輛購置費25萬元/輛、每天收運4趟/車，單程平均運距15 km測算，其他垃圾運輸費用為108.02元/t(表3)。

表3 其他垃圾前端運輸費用分析

4.2.2.2 轉運站中轉

垃圾轉運站的成本由建設成本和運營成本構成，根據對蘇州市大型轉運站實地調研及大型轉運站BOT項目中標價格，500～1000 t/日的大型生活垃圾轉運站總成本費用折算至每噸垃圾的處理成本為30～40元，本文取35元/t。

4.2.2.3 轉運站至終端處理設施運輸

轉運站至終端處理設施運輸按照實際載重量15 t/車、車輛購置費60萬元/輛、每天收運2趟/車，單程平均運距20 km測算，其他垃圾運輸費用為41.97元/t(表4)。

表4 其他垃圾后端運輸費用分析

4.2.2.4 小結

根據上述計算結果，按照“其他垃圾運輸費用 = 居民小區至轉運站的前端運輸費用 + 轉運站中轉費用 + 轉運站至終端處理設施運輸費用”測算，蘇州市區其他垃圾運輸費用約為184.99元/t。

4.2.3 加權運輸費

按照廚余垃圾分出比例35%、其他垃圾分出比例65%，加權計算生活垃圾綜合運輸單價為158.59元/t。

4.3 垃圾末端處置費

按照分類收運、分類處理的原則，廚余垃圾與其他垃圾處理方式有所不同。廚余垃圾采用“厭氧發酵+沼氣發電”的處理工藝，處理費約為200元/t；其他垃圾采用“焚燒發電”的處理工藝，根據行業統計數據，2019年和2020年垃圾焚燒處理平均單價分別為73元/t和76.8元/t，蘇州光大焚燒處理設施處理單價約79元，本文按照80元/t計算。按照加權平均的方法計算綜合處置單價為122元/t。

4.4 全過程處理費

根據上述計算結果，按照“生活垃圾全過程處理費 = 前端垃圾分類費用 + 運輸中轉費用 + 末端處置費用”計算全過程處理費。 垃圾分類開展前期，處于高投入階段，全過程處理費約為525.6元/t、按照平均每戶3人折算為37.8元/(戶·月)；待垃圾分類形成社會習慣后，前端分類投入大幅降低，全過程處理費約為364.1元/t、按照平均每戶3人折算為26.2元/(戶·月)。

5 收費模式

根據國內外現有垃圾處理費收費模式，結合蘇州實際，本文提出隨水費定額征收、水消費系數法按量征收、以小區為單位按量征收、智能稱重定量征收4種收費模式，對其優缺點和適用性進行分析[8～11]。

5.1 隨水費定額征收

該模式為定額征收的方式，即根據垃圾處理成本測算結果，并在適當考慮居民接受程度的基礎上，確定統一的垃圾處理費的定額標準，再依托成熟的自來水收費網絡，由自來水收費主體代為收取生活垃圾處理費[12]。

此方法確定的定額為全市統一標準，不考慮居民垃圾產生量的差異性，最易實施。其關鍵點就在于確定定額標準，根據前文測算結果，建議收費標準不超過26元/(月·戶),垃圾分類工作開展前期的費用差額由政府進行補貼，并對代為征收的自來水收費主體支付不超過5%的手續費。

5.2 水消費系數法按量征收

該模式為間接定量征收的方式，即根據居民自來水用水量來確定垃圾處理費，再依托成熟的自來水收費網絡，由自來水收費主體代為收取生活垃圾處理費。

①用水量與垃圾處理費的模型一：

F垃圾=ε·F基準

(1)

式(1)中，F垃圾為居民需要繳納的垃圾處理費，元/(月·戶)；F基準為某市基準垃圾處理費，元/(戶·月)，F基準建議取值范圍見下表5；ε為折算系數，ε=Q用水量/Q平均用水量，Q用水量為每戶居民實際用水量，Q平均用水量為某市考慮人口因素的平均用水量(表5)。

表5 F基準建議取值范圍

②用水量與垃圾處理費的模型二：

F垃圾=γ·Q用水量

(2)

式(2)中，F垃圾為居民需要繳納的垃圾處理費，元/(戶·月)；Q用水量為居民實際用水量，t/(戶·月)；γ為單位用水量對應的垃圾處理費，元/t(水)，γ=α·β/1000，α為單位用水量對應的垃圾產生量，kg/t,根據居民端人均生活垃圾產生量與蘇州市人均居民用水量估算α平均值為3 kg/t(該參數需要進一步通過抽樣調查、統計分析等手段進行校核)，β為垃圾處理費單價，t/元，計算γ取值1.12～1.61，元/t(水)。

此模式同樣建立在現有自來水收費體系之上，也較易實施，其難度在于模型參數的確定，即通過用水量能夠較為準確的反應垃圾產生量。

5.3 以小區為單位按量征收

該模式為按量征收的一種形式，是在基于國內大多城市垃圾分類以居住小區為管理單元的特點提出的一種模式，即以小區為一個整體對垃圾進行稱重，按照360元/t的處理成本核算該小區的垃圾處理費用，再平攤每戶居民應繳納的處理費。

該模式只需在運輸車輛上安裝稱量裝置，即可實行計量，相對以戶為單位計量，此模式更易實施，但因忽略小區內居民垃圾產量的差異性，對于小區內部居民而言，公平性相對較差。同時，相對隨水費征收的方式，此模式需要重新建立一套收費體系，付出成本較高，而因稱重結果與各小區居民利益直接相關，也帶來監管方面的壓力。

5.4 智能稱重定量征收

此模式是對每戶居民生活垃圾投放量直接進行稱重，并按量計費。此模式需要對各分類投放點進行智能化升級，包括身份智能識別、投放口智能開啟、自動稱重、投放口智能關閉等功能，居民通過刷卡、刷臉、掃描二維碼等方式開啟投放口，垃圾分類投放后，對各類垃圾分別進行稱重，并與居民身份信息進行匹配，根據系統內設定好的計價標準，得出應繳納的垃圾處理費，居民按月或按季度進行結算。可回收物所得獎勵還可以直接抵扣垃圾處理費。對未按規定繳納垃圾處理費的行為，可加收滯納金，并在結清費用后才可正常開啟垃圾投放口[13,14]。

此模式將居民垃圾產生量與垃圾處理費直接對應，有三大突出優勢：一是最能體現“誰產生、誰付費”的原則，也最為公平；二是直接反饋居民垃圾處理費，對垃圾減量的促進作用最為明顯[15]；三是可實現按垃圾的不同類別計費，更體系其科學性。但因該模式需要建設整套智能化計量、收費系統，前期投入與后期設備維護費用都相對較高；同時，因此模式對分類投放的準確率要求較高，對居民素質要求也較高。 4種收費模式的優劣勢對比及適用性分析詳見表6。

表6 收費模式對比分析

6 結論與建議

(1)國內現行居民垃圾處理費收費標準遠低于實際處理費用，政府補貼壓力大，按照“誰產生、誰付費”的原則，需大幅提高收費標準。

(2)垃圾分類收集工作開展初期，資金投入大，隨著分類投放習慣的養成，投入將大幅減少。以蘇州為列，垃圾分類實施初期全過程分類處理費用高達525.9元/t，待垃圾分類形成社會習慣后可降至364.1元/t。

(3)建議現階段暫采用水消費系數法按量征收垃圾處理費，可選擇前文提出的兩種模式，通過家庭用水量來確定家庭生活垃圾處理費；今后隨著分類體系的逐步成熟，向智能稱重定量征收處理費的方式過渡，采用生活垃圾實際產生量和實際單位處理成本之積，確定家庭生活垃圾處理費。

(4)建議建立動態調整機制，隨著處理成本的變化，相應調整收費標準。考慮低收入弱勢群體支付能力，進行減免或由政府給予一定補貼。考慮階梯收費模式，進一步通過價格手段促進源頭減量。

(5)基于公平原則，建議建立環境補償機制，即跨行政區域使用生活垃圾處置設施的，應當支付生活垃圾處置區域環境補償費，主要用于生活垃圾處置設施周邊地區環境美化、環境整治，市政配套設施建設和維護，公共服務設施建設和維護等。