黨建引領農村基層協商民主的路徑探究

摘要：黨建引領基層協商民主，是可能性、必然性、前瞻性三者的有機統一，是新時代完善鄉村治理體系、提高鄉村治理能力的必由之路。廣州市花都區赤坭鎮R村通過“派駐第一書記”“黨領導下的‘四議兩公開’”等舉措加強基層黨建工作，村莊面貌得到較大改善。但也存在村民協商意識不強、村干部協商能力有待提升、村莊協商氛圍不夠濃厚等問題。為推動鄉村社會治理現代化、促進鄉村振興，必須堅持不懈加強基層黨建工作，以黨的建設再塑基層協商民主的領導核心，搭建基層協商民主平臺，創新議事協商機制，培育基層協商文化。

關鍵詞：黨建；基層協商民主；廣州市花都區赤坭鎮R村

作者簡介：馬思陽，中共廣州市委黨校花都分校教研室教師（廣東廣州510800）。

中圖分類號：D267.2文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0086-05

黨的十八大以來，我國經濟發展進入新常態，農村傳統治理模式面臨著前所未有的新挑戰：傳統的建立在不發達的農村經濟、相對固定的人口構成、資本流動性弱等特征基礎上的政治經濟社會“三位一體”的治理模式，越來越難以適應日漸工業化、人口流動加劇、老齡化嚴重的農村新情況。2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上著重強調：“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是‘三農’工作重心的歷史性轉移。”[1]在這種形勢下，加強鄉村治理，探索新型鄉村治理模式迫在眉睫。黨建引領基層協商民主，是適應農村新的發展形勢、完善鄉村治理體系、提高鄉村治理能力的必由之路。黨建融入農村基層協商民主，既是中國特色社會主義民主政治發展的需求，也是實現社會“善治”的重要舉措。

一、黨建引領基層協商民主的基本依據

（一）可能性：基層協商民主有著豐富的理論和實踐基礎

基層是廣大群眾生活和工作的地方，基層社會包括村委會、居委會、社區、企業職工代表大會和社會組織等[2]。基層協商民主是指在黨的領導下，基層干部群眾、各階層代表圍繞基層公共事務或共同關心的問題，以合適的方式依法依規進行協商討論，形成共識并盡可能作出決策，進而維護和發展整體利益[3]。協商民主作為一種治理理念，植根于中華優秀傳統文化中的“和合”思想、民本思想和中庸思想。其內涵在中國共產黨領導中國人民進行革命、建設和改革的過程中日益豐富。協商民主是中國特色社會主義民主政治的獨特優勢，在政黨協商、政協協商等協商渠道中已孕育成熟。2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，促進社會和諧穩定。《意見》的出臺為基層協商民主指明了發展方向。目前，中國的基層協商民主實踐已經取得豐碩成果，出現了諸如上海市黃浦區五里橋街道的“三會”制度、浙江溫嶺的民主懇談實踐、浙江德清的“鄉賢參事會”、四川成都的“村民議事會”制度、四川彭州的社會協商對話會制度、山東濟寧的“居民說事”等一系列制度創新。

（二）必然性：中國共產黨是基層社會治理的領導力量

改革開放以來，中國社會治理最重要的經驗就是依靠各級黨組織將不斷涌現的社會主體聯結起來，從而持續覆蓋新生的社會空間。由此黨建引領便成為中國社會治理的政治生命線。在基層，黨組織和社會組織以及人民群眾相互影響、相互促進。一方面，基層黨組織的生命力來自基層社會的認同。另一方面，基層社會也在黨的領導下獲得重塑與進一步發展。從上層建筑的角度看，黨建引領是中國共產黨處理“政黨與社會”關系的一種模式，是有效動員社會力量、實現執政目標的一種手段。黨的十九大報告指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。從基層治理的角度看，基層作為一種非科層化的活動空間，與現代社會科層制管理模式下的強制性管理方式天然地不適應，這就要求治理機制必須符合基層非科層化、扁平化的基本特征。非科層化的基層應實行民主的協商之治，而民主的協商又必然要求強有力的政治向心力來凝聚多元治理力量。中國共產黨無論是在政治上、組織上還是思想上都具有無可比擬的影響力，應通過加強基層黨組織建設，為基層自治提供穩定的政治環境，指引正確的發展方向，供應豐富的協商資源。

（三）前瞻性：黨建引領基層協商民主體現三重價值旨向。

黨建引領基層協商民主，是中國基層社會治理的必然選擇，能有效促進社會治理目標的達成。黨建引領基層協商民主，是新時代中國共產黨處理與基層社會關系的重要方式，體現著中國治理模式的價值旨歸。

1.創新協商機制。作為一種治理理念，黨建引領基層協商民主需要同各地實際情況相結合，根據地區差異和區域特色創新民主協商機制，將民主協商機制嵌入基層自治制度。

2.吸納社會主體。隨著經濟社會的發展，公眾對公共事務的參與需求不斷提高，基層社會治理主體要對這種需求作出有效回應。治理模式要逐漸向開放的協商的方向轉變，需要不斷拓寬群眾的參與渠道，吸納新生的社會主體。

3.構建穩定格局。正確處理地方經濟發展與社會穩定之間的矛盾是基層治理的重要目標。通過基層協商民主，可以引導群眾有序表達自己的利益訴求，推動政府有效回應涉及群眾切身利益的民生和民主關切。概言之，即用協商的方式化解社會矛盾，構建穩定的社會格局，分散改革發展壓力。

二、R村黨建引領基層協商民主的實踐探索

廣州市花都區赤坭鎮R村是全國知名的盆景村，但長期以來，僅關注經濟發展，不重視黨組織建設和鄉風文明培育，2018年被廣州市列為“軟弱渙散黨組織”重點整治村之一，由市區鎮領導三級掛點整治。

（一）黨建引領基層協商民主取得顯著成效

面對R村治理困局，當地政府通過“派駐第一書記”“支部建在經濟社上與經濟社長任命制”“黨領導下的‘四議兩公開’①”等做法，使該村面貌得到較大改善。2020年R村被評為全國“一村一品”示范村、廣東省特色產業名村、廣州最美村莊，2021年R村被評為全國鄉村治理示范村。通過加強村級黨組織建設，強化黨建引領力，R村實現了鄉村社會的“善治”。在黨建引領基層協商民主方面，該村的做法包括以下四個方面。

1.加強組織建設，強化黨建引領。自2018年8月整治工作開展以來，R村以村黨支部升級改建為契機，通過“鎮派村選、充分考察”的方式，在優秀青年農民、盆景種植人才中選拔村黨組織班子成員，補選配齊黨委委員9人，實現“兩委”100%交叉任職；通過“村推、鎮選、區審查”的方式，建立了包含11人的后備干部庫，其中后備書記人選2人；發展了10名青年入黨積極分子，把在外經商企業家、盆景企業家共2名同志納入村黨組織，為鄉村發展注入新鮮血液。目前，該村“兩委”干部中，40歲以下的占近70%，大專以上學歷的占89%，其中4名干部的第一學歷為本科。村黨組織建設為基層協商民主構建了堅強的政治核心。

2.推動產業振興，筑牢協商基礎。只有在一定的物質基礎之上群眾才能充分行使協商的權利。整治之前，R村村集體年收入不足5萬元。在區鎮兩級政府的支持下，R村研究制定了《廣州市花都區嶺南盆景現代產業園的建設方案和園區規劃》，推動古樹大道現代盆景展示長廊項目和特色小鎮建設，確定實施農村污水處理、農田基礎設施建設、市級美麗鄉村建設、農村自來水引入、太陽能路燈改造、水庫移民、農村四好公路、巷道硬底化建設等8大項目，不斷提升村莊的基礎設施建設水平，為產業振興以及群眾參與協商夯實物質基礎，解決群眾的后顧之憂。

3.構建協商平臺，完善協商制度。2019年以來，R村逐步整合村級公共服務平臺，打造集辦公議事、黨員活動、教育培訓、便民服務等功能為一體的黨群服務中心，真正發揮其凝聚黨心、服務群眾的作用，打通了黨組織聯系服務群眾的“最后一公里”。同時在“四議兩公開”基礎上，建立了“村代表議事制度”“村民調解制度”，鞏固了黨的領導核心地位，推動了村民民主議事、民主協商、村事村管。

4.深入群眾調研，擴大協商范圍。花都區選派優秀年輕干部組建了軟弱渙散村（社區）黨組織整頓工作隊，在整治過程中，工作隊堅持走群眾路線，進村入戶，到群眾中去找“亂源”，對村莊治理廣泛征求群眾的意見和建議。工作隊拿到村民名冊之后，采取隨機走訪、分類走訪、特殊人物走訪相結合的調研方式，一邊聽取村民的意見，一邊拋出干部選拔、特殊人物評價、村里敏感事件看法等議題供村民討論。最終通過大量走訪，獲取了村民信任，在干部選拔標準、人選確定等問題上與村民取得共識，實現了黨組織領導下的協商民主。

（二）R村黨建引領基層協商民主存在的問題

1.村民協商意識有待提升。在整治之前，R村村“兩委”班子不團結，管理混亂，只有3名村干部的村黨組織基本上處于癱瘓狀態。長時間生活在這種環境中，村民對鄉村發展信心不足，因此缺乏參與協商的主動性與積極性。同時，R村對協商民主宣傳不足，村民并不了解協商的原則、要求等，也缺乏先進榜樣的帶頭示范。隨著整治工作的展開和鄉村建設的推進，村民的協商意識逐漸覺醒，但仍需長期引導培育才能在具體事項的協商工作上發揮作用。

2.村干部協商能力有待提高。基層黨組織的影響力要靠黨員來發揮。R村現有黨員120人，2018年12月30日，R村召開黨員大會，順利完成黨支部升格為黨委的工作，村“兩委”班子基本配齊，但新的黨委班子中，5名同志為新同志，沒有村委工作經驗。總體來看，村“兩委”班子仍需一段時間進行磨合，年輕干部仍需在工作中加強鍛煉，特別是在聯系群眾、密切黨群和干群關系方面，還要不斷加強理論學習，提升協商能力，當好政府的“傳聲器”。

3.村莊協商氛圍不夠濃厚。R村已制定“四議兩公開”制度。所有村級重大事項都必須在村黨組織領導下，公開決議過程和實施結果。但在實際操作過程中，“重大事項”的概念并不明確，一些本該直接作出決策的“小事”也被納入“四議兩公開”范疇，增加了村干部的工作量，影響了村干部組織開展協商工作的積極性。而鄉村內有一定文化水平的青壯年村民則常年在外打工，留守的部分村民習慣于“被代表”，并不關注村務公開內容，僅把“四議兩公開”制度當成一種形式，對協商民主的熱情不高。

三、黨建引領農村基層協商民主的優化路徑

習近平總書記指出，一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層[4]。因此，要推動黨組織向基層延伸，使基層成為中國社會治理的重要單元，使協商成為社會治理的基本手段。面對基層治理的諸多挑戰，要根據協商民主的領導核心、平臺、機制、文化等特征，構建黨建引領基層協商民主的新格局。隨著R村基層社會治理狀況的逐步改善，盆景、鄉村旅游等產業逐漸復蘇，形成了不同的利益群體和利益需求。新的形勢要求R村加快優化基層協商民主的路徑，實現鄉村社會的“善治”。

（一）以黨建再塑基層協商民主領導核心

充分發揮基層黨組織的各項功能，鞏固其在基層社會治理中的政治引領和核心作用，是基層協商民主持續發展的重要保障。要持續推動基層黨組織建設，把加強基層黨組織建設的責任落實到各級政府“一把手”身上，對軟弱渙散的基層黨組織加強整治，補齊基層治理的短板。通過上級領導掛點幫扶制度以及出臺專門政策，著力提升基層黨組織組織力。要選優配強班子，選取那些“想干事、能干事和干成事”的優秀人才擔任村級“領頭雁”。要加強黨員教育，狠抓廉政建設，貫徹執行黨的群眾路線，把基層黨組織建設成“堡壘型”和“服務型”組織，更好地發揮基層黨組織聯系群眾服務群眾的橋梁紐帶作用。同時，要正確認識黨對協商民主的領導。基層黨組織要在確定協商主體、提出協商議題、選擇協商時間、規范協商程序、監督協商過程、整合協商意見、采納和反饋協商結果的過程中發揮領導作用[2]。在基層黨組織引領協商民主的過程中，這種領導作用體現為把握正確的政治方向，發揮緊密聯系群眾的優勢，廣泛發動群眾參與協商，利用好與政府的關系，推動問題的解決，及時化解社會矛盾。但同時也要注意，基層黨組織的領導不是“一家獨大”“一言堂”，而是要在平等的條件下主導，充分尊重其他協商主體的意見，在民主的基礎上實現集中。

（二）打造現代化的基層協商民主平臺

協商民主的開展需要以平臺和載體為依托。協商平臺包括固定的協商場地、協商形式和協商規范等要素。

1.基層黨組織要做好協商民主的相關服務保障工作，為村民參與協商議事創造良好條件。從根本上來看，基層黨組織要著重改善基層民生，完善農民基本生活保障制度，提升農民參與協商的能力。

2.要建好用好服務機構，發揮黨員服務中心、便民中心的作用，簡化群眾辦事手續。用好信息公開欄、“大喇叭”廣播、教育活動室等設施，宣傳黨的各項政策，收集群眾意見建議，為村民參與協商議事做準備。

3.完善協商平臺，將村干部和村民聚集起來，推動基層治理現代化。要改善以往在田間地頭協商的形式，設置專門的協商場所，配備必要的辦公設施。要積極利用這些協商場所就村級財政、土地征用、公益事業等重大事項展開協商，營造良好的協商氛圍。

4.要嘗試搭建網絡信息平臺。借助微信公眾號等新媒體平臺及時發布各項公共事務信息，加強村民對村級事務的了解，也便于村民平等自由地表達自己的訴求。

（三）創新議事協商機制

議事協商機制創新是推進基層治理現代化的重要內容。創新議事協商機制，要從以下幾個方面著手。

1.發揮黨組織的牽頭作用，突破各部門的職能局限，創新行政協同機制，協調各部門推進協商。在協商議事時，除了要廣泛動員群眾，也要把基層黨委或政府內相關部門的工作人員囊括進來，推進整體協商，避免“單打獨斗”，例如，在制定鄉村振興規劃時，可以邀請區（縣）規劃部門和自然資源局的專家參與討論鄉村國土空間利用規劃等；在具體事件協商時，可邀請人大代表或政協委員參與，提高協商的效率和效果。

2.把協商民主理念融入基層治理架構之中，避免制度重復建設，增加基層行政負擔。要充分挖掘整合本地現有資源，動員本地鄉賢參與協商。還可借鑒國內其他地區在協商治理方面的先進做法，不斷將協商民主嵌入基層治理體系之中，例如，可學習借鑒浙江溫嶺的“民主懇談會”、廣東龍門的“四民工作法”、貴州湄潭的“村民集中訴求會議制度”等。

3.探索建立考核管理制度。要根據上級政府關于基層協商民主建設的文件，細化基層黨組織的相關職責，明確考核評價標準，建立激勵機制和懲戒機制，對于組織協商工作成績突出的村干部，要給予適當獎勵。在評價過程中要以群眾滿意度或第三方評估結論作為基層協商民主工作的評價標準。

（四）以黨建培育基層協商文化

基層協商民主的持續開展除了依靠規章制度之外，還有賴于濃厚的協商文化。協商民主要取得實效，協商主體必須具備一定的協商能力，還要遵守協商規則，落實責任擔當，這些都離不開協商文化的培育。具體來看，協商文化的培育要抓好干部和村民兩個群體。

一方面，基層黨組織要擔負起培養干部協商能力的主要責任，要通過定期的政治理論教育，使黨員干部認識到在決策前和決策執行過程中，必須轉變工作作風，改進領導方式，體察民情、收集民意、匯聚民智、凝聚民心。

另一方面，要通過相關專題教育，強化村民的協商意識，讓村民認識到他們是協商民主的主體。還要加強鄉村振興政策的宣傳，使村民感受到黨和政府對他們的關心關愛，增強村民對于基層協商民主制度的認同。要利用好村民大會、村民代表大會等會議，提升村民參與協商的能力，鼓勵他們勇敢表達自己的訴求，引導他們與不同意見者合作，從而增強其主體意識，使其充分行使自己的政治權利。

參考文獻：

[1]習近平在中央農村工作會議上強調：堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足[N].人民日報，2020-12-30（1）.

[2]劉海軍.農村基層群眾自治組織中的協商民主研究[D].廣州：華南理工大學，2016.

[3]陳朋.人民日報熱點辨析：基層民主協商不僅僅是“協商”[N].人民日報，2015-08-04（7）.

[4]張曉松，朱基釵，杜尚澤.充滿希望的田野大有可為的熱土——習近平總書記考察吉林紀實[N].人民日報，2020-07-26（1）.

責任編輯：趙春燕