那些被制裁的國家領導人

江凝

2021年8月5日，伊朗新總統易卜拉欣·萊西正式宣布就職，來自70多個國家的100多名政要和代表出席了他的就職典禮。

60歲的萊西是著名的反美斗士，他也是第一個在美國的制裁之下上臺的國家元首。

萊西并不是第一個被制裁的國家領導人，這份名單還包括從委內瑞拉總統馬杜羅到津巴布韋前總統穆加貝、從利比亞前領導人卡扎菲到敘利亞總統巴沙爾·阿薩德等諸多外國政要。

只是，這些叱咤風云的國際要人為什么會被制裁呢？對他們的制裁包括哪些手段？這些制裁手段真的有用嗎？

現代意義上的制裁一般由兩類主體發起，一是聯合國安理會，二是由單個國家或國家共同體（如歐盟）發起。

對于聯合國安理會而言，制裁的意義在于維持或恢復世界和平及安全。

對于國家來說，制裁則是一頂重要的外交政策工具。

至于美國，作為制裁大戶，美國在過去10年中的制裁數量增加了10倍，僅特朗普一屆任期內的制裁行動就高達3900次。

為何要對國家領導人進行制裁？在實際操作中，對國家領導人的制裁往往與對國家的制裁一同進行，而歐美發起制裁的一大主要原因是，被制裁的國家領導人有破壞民主或侵犯人權的行為。

2002年2月，歐盟宣布，對時任津巴布韋總統穆加貝及19名津巴布韋高官進行制裁，其原因是穆加貝涉嫌選舉舞弊，并驅逐了來自歐盟的選舉觀察團。

隨后，時任美國總統小布什也宣布，對穆加貝及76名政府高官實施制裁，布什在行政命令中說：“在兩年多的時間里，津巴布韋政府系統地破壞了該國的民主制度，并采用暴力、恐嚇和包括立法在內的壓制手段，來扼殺反對派。”

因同樣的理由被制裁的領導人還包括白俄羅斯總統盧卡申科。2020年11月，歐盟宣布，對包括總統盧卡申科在內的15名白俄官員進行制裁。他們被制裁的原因是，在白俄羅斯當年8月的總統選舉之后，涉嫌暴力鎮壓和恐嚇示威者及反對派成員。

應對安全威脅也是西方國家實施制裁的一項重要原因。

2019年6月，美國特朗普政府宣布制裁伊朗最高領袖哈梅內伊和其他高級官員，制裁措施包括旅行禁令和切斷財政來源等。特朗普表示，對哈梅內伊的制裁是對伊朗擊落美國無人機及其他一系列行為的回應，伊朗最高領袖應對這些“敵對行為”負責。

對于國家領導人最主要的制裁手段，其實就是三項，一個是旅行禁令，主要是禁止制裁對象入境;二是資產凍結，凍結制裁對象在目的國的海外資產;三是其他經濟措施，比如禁止制裁對象與該國進行任何經濟活動等。

對于常年出訪各國的政要來說，來自歐盟和美國的旅行禁令很有威懾力，這意味著他們幾乎無法再踏足歐洲和北美。

2014年，穆加貝擔任非盟輪值主席期間，為邀請穆加貝前往布魯塞爾參加非盟峰會，歐盟曾短暫取消穆加貝的歐洲旅行禁令。但穆加貝硬氣地拒絕前往，主要原因就是愛妻格蕾絲的歐洲旅行禁令并未一同取消。

資產凍結同樣是威力很大的措施。許多國家領導人都擁有海外資產和美元賬戶，一些獨裁者更是“富可敵國”。

2011年，奧巴馬宣布對利比亞和卡扎菲實行制裁，美國財政部凍結了卡扎菲家族控制的超過300億美元的資產，這也是美國財政部有史以來實施的數額最大的一次資產凍結。

此外，英國凍結了120億英鎊，法國銀行凍結了72億美元，比利時、德國、意大利、奧地利、瑞士等國都有卡扎菲的海外資產，總計凍結資金超過800億美元。

領導人財產被凍結后，這筆錢會怎么處理？

據悉，2011年8月，時任聯合國秘書長潘基文向安理會提出緊急召開審議解凍利比亞資產會議。潘基文表示，利比亞內戰以來已出現糧食危機，國際社會應立即提供援助。

隨后，美英法等國陸續將部分解凍資產移交給利比亞過渡政府及其他人道機構。英國外長稱，解凍的財產將會用于緊急人道援助、幫助利比亞銀行系統以及支付公務員工資等。

其他經濟措施則意味著被制裁對象無法再與歐美產生經濟往來。以美國為例，美國財政部下面的海外資產控制辦公室負責發布并管理“特別指定國民清單”，包含屬于美國一系列經濟制裁對象的個人、實體和船舶等。國家領導人被經濟制裁，同樣會被列入“特別指定國民清單”，實際上就被強制切斷了與美國相關的業務或金融交易。

對于政要來說，制裁對象往往不止他們一個，也包括他們的家人和核心圈子。這也是因為，家人和核心圈子成員很可能是他們的“白手套”，負責替他們代持海外資產。

制裁作為一種外交政策，最重要的目的無疑是希望改變國家行為，以及避免未預期的行為繼續發生。

但這么多國家領導人曾經遭到制裁，究竟有多少制裁真正起到了預期的效果呢？

“國際制裁僅在40%的情況下能產生有意義的變化。”羅賓·懷特在《紐約客》的一篇文章中指出，美國多年來對委內瑞拉、伊拉克的制裁都失敗了，對古巴的制裁從1960年開始，但古巴政權依然屹立不倒。2011年，阿拉伯之春由起義變成內戰后，敘利亞總統巴沙爾·阿薩德因暴力鎮壓反對派而遭到西方國家制裁，但11年過去了，阿薩德依然牢牢地扎根大馬士革。

在一些情況下，制裁不僅起不到作用，相反還會起到“副作用”。

比如，強硬派的伊朗總統候選人萊西，就曾被美國制裁。

在2021年的伊朗大選中，萊西秉持對美國強硬的立場，這反而成為了他的加分項，最終幫助他以62%的得票率當選新一任總統。從這個角度來說，美國的制裁反而成了萊西的“神助攻”。

（摘自《看天下》）