“全球歐洲”：歐盟發展融資大整合

姚帥

歐洲投資銀行。

2021年6月，歐洲議會通過了預算周期為七年（2021～2027年）、規模達795億歐元的“鄰國、發展和國際合作工具——全球歐洲”（NDICI-Global Europe，簡稱“全球歐洲”）計劃，標志著一個全新的歐盟發展融資工具的確立。這一工具后來成為歐盟2021年12月宣布的“全球門戶”倡議（Global Gateway，配合美國拜登政府“重建美好世界”計劃提出，擬于2027年前在全球范圍內投資3000億歐元，主要投資基礎設施、數字經濟和氣候等領域的項目）的重要融資渠道。今年3月24日，歐盟委員會通過了推進歐洲發展融資框架的“路線圖”，進一步將“全球歐洲”置于融資措施的核心位置。

歐盟及其成員國作為一個整體，是全球最大的發展援助方。經合組織發展援助委員會（OECD-DAC）的數據顯示，歐盟及其27個成員國在2020年對外提供的官方發展援助總額達668億歐元，占全球援助總規模的46%。歐盟此番調整對外發展融資工具，將對全球發展合作格局產生重要影響。

在本輪預算制定過程中，歐盟將“全球歐洲”視為既可促進全球可持續發展、又能強化歐盟價值觀和利益的重要手段。為了更好地實現目標，服務歐盟及其成員國的政治優先事項，“全球歐洲”將“歐洲發展基金”（EDF）、“歐洲睦鄰友好工具”（ENI）、“發展合作工具”（DCI）、“歐洲民主與人權工具”（EIDHR）、“促進穩定與和平工具”（IcSP）、“第三國合作的伙伴關系工具”（PI）等多項融資工具加以整合，放到一個預算框架項之下，這是歐盟過去50年來首次實現對外融資工具的統一。此外，歐盟還將使用“入盟前援助工具”（IPA）、“人道主義援助與共同外交安全政策”（CFSP）、“歐洲核安全工具”（EINS）等其他工具，對“全球歐洲”計劃給予配合和補充，從而達到資金統籌和簡化管理之目的。

融資工具的統一整合了包括無償援助、混合融資和擔保等類型資金，使得歐盟能在全球范圍內更加靈活地動用資金，激勵公共與私人部門投資。歐盟還希望通過簡化融資工具，培育更廣泛的合作伙伴關系，調動更多資金的融合，比如，承諾“全球歐洲”至少93%的資金為官方發展援助（ODA），由歐盟“對外行動擔保”（EAG）提供總額534億歐元的擔保，其中400億歐元是與歐洲投資銀行和其他歐洲金融機構、歐盟成員國金融機構和私營部門資本合作，以降低投資風險。

從總體規模看，“全球歐洲”計劃的預算額度較上個七年周期實現了12%的增長。從年度分配看，每年預算額度均保持在100億歐元以上。從資金結構看，主要包括三個方面：預算的76%用于支持地區性項目，8%用于民間組織、全球安全、跨國挑戰等相關項目，4%用于危機應對、沖突預防、復原能力、人道主義和發展協同等快速響應行動，另有12%為機動資金。

歐盟認為“全球歐洲”有助于其兌現現國際承諾，特別是促進“聯合國2030可持續發展目標”和應對氣候變化《巴黎協定》的落實。因此，“全球歐洲”總體上是以應對全球性挑戰為主要目標，其雖將資助項目按周邊、撒哈拉以南非洲、亞洲和太平洋、美洲和加勒比地區進行分類，但目前公布的國別和區域方案均突出了氣候變化相關問題，大部分方案包括和平與安全、社會包容和人類發展等內容。

“全球歐洲”是通過“歐洲團隊”（Team Europe）方式推進，即歐盟委員會直接管理，在歐盟機構確認項目后由歐盟成員國、國際組織、伙伴國家共同推進落實。事實上，“歐洲團隊”是歐盟在新冠疫情背景下設計出來的更緊密合作方式。2020年，歐盟通過“歐洲團隊”整合調動了400多億歐元用于在發展中國家開展項目。未來，歐盟將進一步通過這種模式，在“全球歐洲”框架下開展發展援助合作，發出更一致的聲音，使歐洲發展合作的影響力和效益在發展中國家實現最大化，更有效地保護歐盟的戰略利益。

歐盟推出“全球歐洲”是對當前國際形勢做出的回應，向外界傳遞出其將通過加強內部政策協調、輸送大規模資金更多更深參與全球發展事務的信號。一方面，統一的對外融資手段便于多渠道資金之間形成配合，使公共和私營資本的合作渠道更為暢通。另一方面，具有高度的一致性和清晰的導向性，有助于具體項目的落地。

盡管如此，“全球歐洲”的實施效率仍有待繼續觀察。目前，全球經濟復蘇前景仍不明朗，無論是歐盟還是發展中國家都面臨著融資難的問題，特別是對私營部門的激勵和引導能否如愿以償，仍存較大不確定性。受俄烏沖突影響，歐洲正面臨嚴重的難民危機、能源緊張和通脹壓力，歐盟及其成員國需轉移大量資金用于應對這些問題。在此背景下，歐盟對為數眾多發展中國家的總體投入很可能不得不縮水，操作起來也難免“撒胡椒面”。此外，無論是“全球歐洲”融資工具還是宏大的“全球門戶”戰略，都有著配合美國全球戰略調整的初衷，歐盟始終沒有放棄用意識形態劃線。這種將合作與價值觀捆綁的“西方家長式做派”并不受許多發展中國家的真心歡迎。

與此同時，歐盟龐大的全球投融資計劃無法規避大國惡性競爭的影響。在投資領域與地區發生重合時，項目能否順利落地必然要受到多方利益博弈的影響。無論在基礎設施、農業、減貧等傳統發展項目上，還是氣候變化、數字等新興熱點領域，同質競爭將加劇大國在發展中國家的戰略博弈，也將使我國“一帶一路”倡議在實施過程中面臨更多復雜因素。但不管怎樣，提升發展中國的可持續發展水平、積極應對給全人類帶來普遍威脅的全球性挑戰，是中國與歐盟對外政策的共同目標和利益所在，雙方可以相互交流借鑒，甚至開展合作，共同促進有關事業的推廣和實現。