小馬科斯會否推行菲律賓“發展型外交”2.0版

吳堅?鐘燕慧

小馬科斯勝選后去其父墓地祭拜。

在今年的菲律賓大選中，小馬科斯以高票當選總統，但由于其背負家族“政治遺產”，所獲得的國際輿論評價卻是眾口不一。其父馬科斯的執政被認為是專制獨裁，但卻是菲律賓自獨立以來最具外交突破性的時期。1972年9月馬科斯頒布戒嚴令后即發布“發展型外交”政策。他通過調整菲美特殊關系、實施多元化外交，以及歷史性地開放國內市場，在菲律賓自獨立以來與美國形成的“安全—經濟”關系的惡性循環上打開缺口，開啟了菲律賓對外政策自主化時代。甚至可以說，當前菲律賓的重大外交政策均能在馬科斯時代找到歷史淵源。

此外，馬科斯政府的特殊性還體現在它所面臨的國內外深層次矛盾及其歷史趨向上。就此而言，上世紀70～80年代馬科斯政府所面臨的關鍵政策問題，與小馬科斯政府當下面臨的挑戰有著本質上的相似，其最大的共同點就是如何處理好與美國的“安全—經濟”關系，它反映出的矛盾共性是菲美特殊關系對菲律賓內政外交獨立自主空間的擠壓。

目前，小馬科斯正面臨菲律賓大國外交調整期、區域競爭新一輪機遇期、國內改革深水期這一“三期疊加”的特殊時期。小馬科斯會否借鑒其父的外交思想，推行“發展型外交”2.0版，有待觀察。對馬科斯時期“十字路口式”外交的經驗回顧，有助于增強對菲律賓新政府的政策預判。

馬科斯對菲律賓外交格局的突破，首先表現在對美關系上。馬科斯是菲美單向封閉式經貿關系的終結者，實現了兩國特殊關系在經濟上的根本轉型，菲美經濟與安全關系由此開始從“逐步脫鉤”轉向“重新關聯”。

菲律賓1946年獨立建國后，與美國達成的是以經濟控制與安全庇護為核心的特殊關系。美國通過持續的經軍援助，維持菲律賓的親美政權，實現美國在菲利益最大化;而菲律賓則將國內市場對美“特惠”開放，并在安全戰略上追隨美國。通過雙方的一系列法案和協定，美國得以保持并擴大其在菲律賓國民經濟中的“超國民地位”，相當程度上掌控了菲律賓進出口關稅、外匯等經濟主權。上世紀60年代，菲律賓主要出口產業椰子加工業、糖業八成以上為美國資本控制，木材、能源開采冶煉、化工、汽配、紡織等工業領域均為美國企業占領。美國大肆利用菲股市吸納、本土借貸等方式進行低成本投資，又通過高額壟斷利潤回報將資本轉移回國。其吸血式的經濟合作方式嚴重摧殘了菲律賓民族經濟，在東南亞其他一些國家發展進口替代工業模式復興民族資本時，菲律賓卻逐步走向貧困深淵。菲美畸形經濟關系造成的社會惡果在馬科斯執政前后一度達到頂峰。

在世界貿易體系多邊化及區域經濟合作迅速發展的趨勢下，菲美之間“宗主國與殖民地”式的貿易方式在菲律賓已面臨巨大的社會阻力。相較前任政府，馬科斯在與美國的經濟與安全事務談判中展現出了極強的靈活度，巧妙利用了國內社會各界對美國資本及軍事基地治外法權的負面情緒，同時充分發揮與美國軍事基地談判的杠桿工具作用，強勢推行多元化對外經濟開放政策，爭取美國對菲律賓的產品出口做有利的關稅安排，同時以行政法令對美國資本“同等權利”實行過渡性承諾，使美菲經濟關系得以體面著陸。馬科斯政府推動兩國由封閉式的相對自由貿易關系漸進轉向自由化的互惠貿易，既避免了兩國經濟關系出現斷崖式下滑，也使菲律賓經濟主權得到了尊重與維護。

經濟關系的轉型縮小了菲美安全關系的利益半徑，使菲律賓在對美軍事安全問題上擁有了更多的戰略靈活。馬科斯既將菲律賓打造成美國在亞洲的堅定盟友，又利用美國在亞太力量的收縮期，以支持美國進行越南戰爭及軍事基地搬遷議題為要狹，使美國確保對自己的支持。可以說，馬科斯為科拉松·阿基諾及其后歷屆政府處理美軍基地問題做了有利的鋪墊。

在美國之外極大地拓展國際合作空間是馬科斯政府的另一關鍵性外交突破，這其中就包括對日關系的的重大變化，它使日本在菲律賓實現了兩次影響深遠的角色轉換。

二戰中太平洋戰爭爆發后日本曾占領菲律賓全境。二戰后菲律賓社會對日本長期持有懷疑與防范心態，菲日在解決戰后賠償與關系正常化問題上意見分歧巨大。菲律賓國會內形成“無賠償，不批準”（即不解決賠償問題，就不能達成對日和約）的多數立場，遲至1956年，《菲日賠償協定》和對日所謂《舊金山和約》才在菲律賓艱難通過，但兩國政府達成的《友好通商航海條約》仍多次被國會拒之門外。馬科斯上任后即著手改善菲日關系，1966年他破冰式地成為首位訪問日本的菲律賓領導人，并于1973年以行政法令強行批準“菲日商約”，為兩國關系的正常化掃除了根本障礙。

這一戰略調整使日本成為美菲關系轉折后的最大受益者：日本在菲律賓的經濟發展空間獲得前所未有的提升，“菲日商約”通過后的次年，日本即超越美國，成為當年菲律賓最大的外資來源國，并隨即成為菲律賓最大的貿易伙伴、最大的政府開發援助（ODA）國，從歷史上的侵略者角色轉變為積極的發展伙伴角色;日本采取的經濟合作優先、淡化政治立場的做法極大地減輕了菲律賓對它的安全防備。此外，有美日盟約為日本在菲律賓做政治背書，更使日本得以搭乘便車在菲律賓廣開經濟門路。

這一影響明顯地體現在了科拉松·阿基諾及其后的菲律賓政權時期。菲美日三國之間逐漸形成一種新的經濟—安全模式。例如，上世紀80年代末，在美國牽頭、19個國家參與的旨在為菲律賓提供國際經濟援助的PAP計劃中，日本獨自承擔了逾一半的援助額，其對菲經濟援助的政治意味趨于濃厚。其后，2008年簽署的《菲日經濟伙伴協定》（JPEPA）被菲律賓認為是與大國簽署的第一個真正公平的經貿協定。在日本“低階政治+經濟外交”的策略下，菲日經濟互信為安全互信奠定基石，日本也迅速實現了在菲的第二重角色轉換：由穩定的經濟伙伴轉變為美國安保體系下的“類盟友”。

2022年5月25日，小馬科斯之母伊梅爾達出席宣布其勝選的兩院聯席會議。小馬科斯由于背負家族“政治遺產”，獲得的國際輿論評價眾口不一。

應當看到，菲律賓在馬科斯治下的戰略調整并非偶然。在當前背景下，菲律賓面臨著相似的三大外交難題：依舊被綁在美國利益戰車上、美菲特殊關系的負面資產持續增多、社會經濟改革再次面對挑戰期。那么，小馬科斯是否會汲取父親的外交經驗？對此，可從馬科斯“政治遺產”的現實價值中進行一些預判：

一是菲律賓外交政策的調整具有穩定的內在規律，它是菲律賓特定時期主要矛盾的反映，具有較強的社會基礎。馬科斯的對美關系調整并非完全出于其個人的統治色彩，而是菲美原有的特殊關系漸失社會基礎、矛盾累積導致的結果。日本能夠成為菲美關系的最大受益者，也是日本長期的戰略堅持在菲律賓形成有效的社會基礎所致。菲律賓眼前的頭號問題并非受美國裹挾的南海問題，而是國內的經濟問題。小馬科斯或將效仿其父，在對美關系上實現“體面軟著陸”，以獲取菲律賓利益的最大化。

二是菲美特殊關系雖然早已實現“經濟脫鉤”，但本質上仍然受美國影響。菲律賓與美國的其他盟友如日本和澳大利亞等保持著密切的經濟關系，這一狀況短期內不會發生變化。在“印太經濟框架”的松散約束下，菲律賓可能會采取外交實用主義立場，利用西方同盟體系進行產業升級，爭取雙頭經濟紅利。若小馬科斯有心仿效其父的“新社會政策”改革，其前任杜特爾特時期對外資營商環境所做的系統性和突破性舉措已為其提供了預熱。

三是在行政權膨脹的背景下，菲律賓國會將繼續發揮政策承壓閥作用。國內社會基礎與民意認知是外交政策的穩定器，菲國會成員多與國家重要產業利益密切相關，能夠在相當程度上反映出社會意志。另外，菲律賓社會對本國在大國政治中的角色認知，與官方實際政策的一致性相當高。菲律賓主流社會仍然認定美國為其“不可或缺的盟友”，日本為“類盟友”，中國則是菲律賓安全與發展的“重要利益攸關方”。在此認知框架下，小馬科斯政府很有可能仍將順應主流社會的意志來處理與大國的關系。