廣東省水庫移民后期扶持資金績效評價問題分析及建議

李 皓，王 珮，吳壯海

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510630)

水庫修建對于保證人民群眾生產生活、實現水資源優化及減少洪澇災害具有重要作用，水庫移民為國家經濟建設做出了重大貢獻。但受到國民經濟發展過程的制約和工程建設相關的影響[1]，庫區和移民安置區移民相對原住居民經濟社會發展較慢[2]。為此，黨中央、國務院自2006年起，開始實施水庫移民后期扶持政策[3]。廣東省實施后期扶持政策以來，各移民村基礎設施、生活和生產開發條件得到了較大程度的改善，農村移民人均可支配收入逐年提高。

績效評價作為水庫移民后期扶持政策實施情況監督檢查中一項重要內容[4]，是促進各級政策貫徹落實，防止政策實施走樣的重要手段，是通過設定的指標評價體系評價后期扶持政策實施情況。

1 概況

1.1 水庫移民概況

根據水庫移民后期扶持“十四五”規劃[5]，廣東省現有大中型水庫移民后期扶持人口150余萬人，安置在除深圳市以外的20個地級以上市、118個縣(市、區)、2103個行政村和省農墾、省林業、雷州林業等3個部門的12個農(林)場，屬于水庫移民大省。[6]

1.2 績效評價工作概況

2021年，廣東省水利廳委托中水珠江規劃勘測設計有限公司作為第三方技術單位組織開展了全省2020年度水庫移民扶持資金績效評價工作，對水庫移民后期扶持資金支出的安全性、公平性、規范性、經濟性、效率性、效益性等進行了績效評價工作。

根據財辦農〔2021〕15號文下達的關于2020年度中央水庫移民扶持基金績效評價通知(以下簡稱“通知”)、《2020年度中央水庫移民扶持基金績效評價工作細則》等有關文件要求，第三方技術單位在全省23個市級單位中央水庫移民后期扶持基金自評的基礎上，從每個市級單位各選取1個縣(市區)分別開展績效評價現場抽查和復核工作，根據現場各縣級單位復核的結果，修正各市級單位績效評價得分，最終得到全省各市級單位績效評價得分。[7]

1.3 廣東省2020年中央水庫移民后期扶持基金績效評價指標體系

廣東省2020年中央水庫移民后期扶持基金績效評價指標體系主要包括一級、二級和三級共3級指標，其中，一級指標包括項目決策、項目管理、產出指標、效益指標和滿意度指標5個，分別占6%、34%、36%、19%和5%的權重；一級指標下面共包括14個二級指標；二級指標下面分為36個三級指標。具體指標和權重詳見表1。

表1 績效評價指標體系和權重

2 績效自評工作中問題及建議

2.1 績效目標方面問題

廣東省在中央水庫移民扶持基金績效目標設置過程中，采用“自下而上”的方式：縣級績效目標由縣級移民管理機構設定，縣級財政部門復核，逐級審核匯總后上報至財政部和水利部。

在復核過程中發現，部分地區績效目標填報不完整，或者績效目標設置不合理，導致部分指標評分失真。如部分地區申報的績效目標表中移民收入水平等指標未填寫或填寫明顯不合理的現象。

部分地區未能反映未使用年初績效目標作為自評目標的原因，亦未能提供修改績效目標的依據[8]，反映年初績效目標設置合理性有待進一步做實。

建議績效目標設定應當符合，與預算確定的投資額或資金量相匹配。在績效目標制定之后，各地移民管理機構應該會同財政部門對績效目標預期完成情況和資金完成情況開展及時有效的監控，及時對目標實現過程中存在的問題進行糾正，以全面實現績效目標。如果有特殊情況，需要調整績效目標的，及時按照財預〔2015〕163號有關規定執行。

2.2 自評材料方面問題

自評材料的精準性、規范性與完整性有待提高，尤其體現在以下幾個方面①部分地市填報的部分表格數據存在前后不一致的現象；②按照填報通知要求，部分地市上報的表格或報告等內容缺失，有待完善；③部分地市填報的中央資金績效評價三級指標中，未根據資金分項投資所占權重分配各指標分值，詳見表1中，數量指標、質量指標和生態效益指標；④佐證材料提交內容略顯不足，部分地市移民主管部門的佐證材料未能充分提供，以事實材料佐助評價得分證據仍然不夠充分。

建議各縣級移民管理機構認真按照填報要求進行自評，各市級移民管理機構認真復核各縣級填報的表格數據，對不符合要求的自評材料要求重新填報。

3 績效復核過程中發現的問題及建議

績效評價作為水庫移民后期扶持政策實施情況監督檢查其中一項重要內容，是促進各級政策貫徹落實，防止政策實施走樣的重要手段。[9]廣東省水利廳在全省23個市級單位自評的基礎上，從每個市級單位各選取1個縣(市、區)分別開展績效評價現場抽查和復核工作。對各市、縣級單位2020年度中央水庫移民扶持資金績效自評和預算完成情況進行客觀公正的評價，研判績效目標實現程度，針對評價體系中各指標進行逐項分析，從進一步提高資金使用效益的角度查找、分析存在的問題，提出針對性措施和建議，為改進預算管理、安排年度預算資金以及完善相關政策提供技術依據。根據表1評分體系分類，在績效復核中主要發現以下3方面問題。

3.1 項目決策方面

根據《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)規定，績效評價指標體系中涵蓋預算執行率，用于反映或考核預算資金是否按照計劃執行。

中央下達廣東省2020年度大中型水庫移民后期扶持基金，共計201138萬元，如珠海、汕頭和佛山等地出現下達預算金額沒有全部安排項目計劃，導致部分預算資金閑置。

3.2 項目管理方面

3.2.1資金管理方面

根據《廣東省水利廳關于印發水庫移民工作監督檢查實施細則(試行)問題清單(2021年版)的通知》(粵水移民[2021]18號)，對現場復核的單位進行資金管理方面存在問題檢查。資金管理存在如下問題。

(1)未按合同約定預留質保金或約定質保金不符合規定

部分地區后期扶持項目工程款支付時未按合同約定預留質量保證金，或合同約定質保金比例不符合相關規定。后期扶持項目應按照有關規定預留保證金，保證金預留比例不得高于工程價款結算總額的3%。

(2)后期扶持資金未實行輔助賬管理

部分后期扶持資金未實行輔助賬管理。建議按照《廣東省水利廳關于印發<廣東省水庫移民后期扶持資金輔助賬編制辦法(試行)>的通知》(粵水移民〔2013〕14號)有關規定設置后期扶持資金輔助賬。

(3)會計基礎工作不規范、報賬原始憑證不符合規定

部分水庫移民管理機構一是沒有配備專職的財務會計人員；二是配備的財務會計人員對后期扶持政策不熟悉，業務水平有待提高。如未規范設置明細科目，無法及時、完整、準確地反映后期扶持資金的收入、支出及結余信息等。報賬原始憑證如發票、單據等不符合相關規定。

應加強會計基礎工作管理，規范設置明細科目，正確進行會計核算，及時、完整、準確地反映后期扶持資金的收入、支出及結余信息。加強原始報賬憑證管理以審核無誤的原始憑證為依據，填制記賬憑據，進行財務核算。

3.2.2項目管理方面

干田村稻田泥鰍養殖已積累了技術、經驗，加上擁有良好水源的廣闊稻田，開拓了廣闊的銷售途徑，良好的效益使農民有了參與養殖和發展農旅的積極性，加上政策支持，種養殖業結合有較好的發展前景。經濟、生態、社會效益凸顯，柒號種養殖專業合作社將采取“公司+農戶”方式，低價提供種苗，免費提供技術，并負責向市場推銷，帶領村民抱團發展，共同打造科學種養殖泥鰍和稻米品牌。

根據《廣東省水利廳關于印發水庫移民工作監督檢查實施細則(試行)問題清單(2021年版)的通知》(粵水移民[2021]18號)，對現場復核單位進行項目管理方面問題檢查。項目管理存在如下問題：

(1)項目合同簽訂不規范

一是部分招投標項目的招標單位未嚴格按照中標通知書或《中華人民共和國招標投標法》的規定及時與中標單位簽訂合同；二是部分項目合同未參照合同示范文本訂立，合同主要條款要素不全(無具體建設內容、建設規模、建設地點、計價方式、合同額、質量驗收及保修條款，以及未約定質保金等)，以及簽章手續不完善等。

建議后期扶持項目應嚴格按相關規定，參照相關合同的示范文本和行業規定或標準及時訂立書面合同，并加強項目實施的合同管理。

(2)監理工作不符合規定

部分項目監理單位未提供監理實施細則、監理工作過程報告和監理工作日志、竣工驗收監理工作報告等相關資料，工程量簽證手續缺失；對項目竣工驗收資料審核把關不嚴等。

建議縣級移民管理機構應加強對后期扶持項目監理機構的監督管理，督促按照《建設工程監理規范》及項目委托合同規定嚴格履職，并加強對監理機構履職情況的績效考評，對考評不合格的應督促項目建設單位更換監理機構或由行業管理部門納入黑名單管理。

部分投入后期扶持資金的生產開發項目未明確制定項目收益分配機制。

建議水庫移民后期扶持資金可側重投向產業發展項目，并形成經營性的資產，經營性資產的產權應通過訂立協議等形式明確產權歸屬。進一步加強對后期扶持生產開發項目的指導，建立健全收益分配和保障機制，保障移民群眾的權益不受損害。

3.3 產出指標方面

部分后期扶持項目實施進度較慢，項目建設單位組織協調不到位，對于影響項目進度的各種因素沒有及時研判、協調處理；部分縣級財政困難，未及時撥付工程進度款導致項目進度滯后。

建議項目建設單位應加強合同履約管理，督促施工單位嚴格履約，加強對影響工程進度因素的分析研判和組織協調，保證項目實施進度。移民管理機構應會同同級財政部門加大督查力度，限期整改落實。

4 結語

績效評價能較直觀的反映后期扶持工作中資金管理和項目管理方面存在的部分問題，同時也能對各地移民后期扶持工作近期和遠期目標實現程度進行考量，從而指導未來水庫移民后期扶持工作如何開展。通過本文對2020年度廣東省水庫移民后期扶持績效工作開展情況和存在問題等方面進行分析并針對自評和復核工作中存在的問題問題提出建議，為接下來促進廣東省水庫移民后期扶持資金績效評價工作規范高效開展有一定的指導作用，也為各級水庫移民管理機構開展監督檢查工作提供一定的參考。