鐵路工程建設項目招投標監督法治化的困境與優化研究

張炳祥

（中鐵物總國際招標有限公司，北京 100036）

站在工程建設方面的角度來看，招投標管理是一項極為重要的管理制度。鐵路工程建設本身具備了諸多特質，比如周期性比較長，而且投資耗費比較大，但是其收益效果卻比較慢，所以對其開展的監督管理應當要根據其具體特點來執行。而且，從大的層面來看，鐵路工程建設項目招投標監督管理機制的建設，將會直接對人民群眾的健康以及財產安全、我國鐵路事業的穩定發展造成直接的影響，所以招標活動必須要具備足夠的時效性以及程序化，并且對其開展的監督管理工作也必須要及時并且有效。

鐵路建設不僅可以增加固定資產投資，而且還能夠進一步擴大內需、創造就業崗位和增加收入，促進國民經濟的良性發展。有關資料表明，生產一節鐵路動車組車廂，需要4萬多個零部件，其中85%在國內生產，涉及到冶金、機械、裝備制造、電子等多個行業的140多家企業。每完成1000億資金的基建投資，需要鋼材330萬噸，水泥2000萬噸，并能夠提供約100萬個就業崗位。可見，投資鐵路建設可以直接拉動經濟社會發展。完善路網布局可以提升運輸能力，促進其他產業發展。交通運輸是經濟社會發展的“先行官”。“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等三大發展戰略的全面深入推進,必然要求地區間人力、物力、資金及信息等流動加速。鐵路因其運量大、安全準時、低碳環保等原因一直都是大眾出行和貨物運輸的重要方式。

1 鐵路工程建設項目招投標監督現狀分析

1.1 法律系統

當前鐵路工程建設項目開展監督管理的法律系統主要是相關的法律以及法規，還有一些規章制度以及規范性的文件來共同組成。其中法律內容包含了《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國鐵路法》以及《中華人民共和國監察法》等等，而法規內容則一般指的是《中華人民共和國招標投標法實施條例》。而規章制度則包含了《鐵路建設工程施工招標投標實施細則》等多項內容。規范性文件則主要是《鐵路建設工程招標投標監管暫行辦法》等內容。

1.2 監督管理方式

（1）行政監管方式。我國對鐵路工程項目建設管理采用的行政管理方式主要是借助鐵路監管機關對其開展系統管理，依照《中華人民共和國招標投標法實施條例》對其進行具體的職責分工，并且根據國家交通管理部門在2017年起草的《鐵路工程假設招標投標管理辦法（征求意見稿）》中所規定的內容表明，國家鐵路局對全國各個地區的鐵路工程建設招標投標行為起到監督管理的作用，地區鐵路管理局僅負責所在轄區的相關工作。國家鐵路總局對于地方性鐵路管理局的日常工作起到指導性的作用。

（2）監察機關的監察管理。依照《中華人民共和國招標投標法實施條例》里面所規定的內容，國家監察機關對鐵路工程建設招標投標工作展開有效的監督與監察，并且在性質上屬于行政監察的范疇。在我國2018年所推行的《中華人民共和國監察法》中提到，國家監察機關有權力對具備公權力的相關公職人員展開監察工作。國家監察機關對于招投標工作中出現的職務違法以及犯罪行為，展開反腐以及廉政管理工作。

（3）司法監督。如果鐵路工程建設項目招標投標工作里出現任何的民事糾紛或者行政爭議，甚至是刑事案件，當事人都可以依照《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》等法律途徑展開維權工作。在司法監督中，當事人能夠借助行政訴訟把鐵路工程建設招投標中的違法或者不正當行為訴諸給法院機構，并借此對其展開有效的監督管理。

（4）社會性監督一般是讓參與招標以及投標相關的當事人以外的群眾招投標工作展開監督，而且這種監督方式正是日常最為重要的監督管理手段。社會性監督包含了公眾監督以及輿論監督和新聞媒體監督等各種形式。

任何的單位以及個人，只要認為招投標工作出現違法或者不正當的行為，都可以跟相關單位和部門進行舉報，從而行使自己的監督權。

表1 鐵路工程社會性監督管理占比數據

2 鐵路工程建設項目招投標監督法治化問題分析

2.1 法律系統不完善

當前，我國關于鐵路工程招投標工作的監督管理主要依賴的法律以及法規等內容，其整體層級以及效力都比較低。《中華人民共和國鐵路法》這一鐵路行業部門主要的法律內容，并沒有對項目招投標工作監督的主體以及權限進行具體的規定，而且原本鐵道部對于鐵路工程招投標方面推行的實施細則以及暫行辦法等，都是基于原本的行政管理與企業職能為一體的鐵道部職能而開展的，目前來說這種法律制度適用性已然不足滿足當前需求，所以整體法律系統不夠完善。

2.2 協同管理機制不足

當前我國鐵路項目包含了國家級以及地方性還有專用性等多種不同用途和類別的鐵路項目，我國鐵路監督管理機關必須要對地方性鐵路項目的招投標工作展開有效的協調與指導，然而當前我國鐵路監督管理部門和地方性政府并沒有就鐵路工程項目招投標管理達成有效的協調管理機制。而且，我國鐵路工程招投標監管中的行政以及監察還有司法和社會等監督管理手段，都沒能成功的構建起有效的協同管理機制，導致各類監督管理手段無法真正發揮其應有的作用與價值。

2.3 法律問責機制不合理

表2 鐵路工程招投標不達標及問責數據

當前我國鐵路工程招投標監督的問責管理機制嚴重不足，雖然《中華人民共和國招投標法》等法律里面明確規定，行政監督管理部門沒有依照法律規定進行行政監督管理，就會被追究刑事責任，而原本鐵道部推行的《鐵路建設工程施工招標投標實施細則》里明確規定對招標監管人員出現的徇私舞弊等違法行為，依照法律要追究個人責任，然而2013年及以后我國所推行的相關法律，則沒有對行政機關在監督管理方面的違法行為以及不作為情況進行明確的責任規定，這導致我國鐵路工程項目監督管理方面的法律問責機制并不完善，也就嚴重的削弱了法律制度的權威性。

3 完善對策

3.1 完善法律系統建設

對于《中華人民共和國鐵路法》進行修訂的時候，要對其中的項目招投標監督的主體以及權限，還有不同監管主體應當履行的權責及邊界等等問題要進行明確的規定，而且我國交通管理部門也要對原本鐵道部所制定的相關法律進行適時的修訂和更新，給我國鐵路工程項目招投標監督管理工作的有序開展提供更為完善的法律保障。

深化鐵路改革，推動鐵路建設健康持續發展，必須采取措施，夯實監管基礎，轉職能、轉機制、轉作風，全面依法履職，確保各項工作落實。加強監管隊伍建設。要規范行為，依法履職。“職權法授、程序法定、行為法限、責任法究”是政府履職原則，在國家授權的行政范圍內，每一項工作都必須有明確的法律依據。要結合實際開展培訓，提高工程監管人員的依法履職重要性認識、工程監管重要性和艱巨性認識，準確把握監管尺度和方法，確保在履職中不越位、不錯位、不缺位。要強化技能，提高本領。

3.2 推進合理的協同運作機制建設

建立健全鐵路建設市場誠信體系是規范維護鐵路建設市場秩序的重要手段。沒有誠信的社會，不能成為現代化社會；沒有誠信的經濟，同樣不能成為健康的市場經濟。要在鐵路建設領域廣泛開展誠實守信宣傳，使信用觀念、信用意識、信用道德深入人心，營造誠信為榮、失信為恥的鐵路建設市場氛圍；另一方面，要建立健全相關制度辦法，使鐵路建設市場誠信體系有法可依、有章可循。通過鐵路建設信用體系建設，逐步完善參建單位和從業人員的信用記錄，作為其參與鐵路建設的重要信用依據。在此基礎上，建立鐵路建設信用獎懲機制，培育履約守信的行為規范，加大市場主體的失信成本，提高鐵路建設領域的信用水平。

我國鐵路管理部門分為國家級以及地方性等多個層級，地方性政府主要負責的是城際以及支線等鐵路線路的建設，所以國家鐵路監督管理部門要對地方性政府在城際以及支線等鐵路線路建設招投標工作展開有效的指導以及組織協調，并且出臺相關的文件對其進行完善，并綜合組織起來，定期舉行聯席會議，從而促使整體構建起一個良性的協調管理運作機制。

3.3 促進合理的問責管理機制建設

制定和完善公平、開放、透明的市場規則是規范維護鐵路建設市場秩序的重要手段。市場規則是市場經濟正常運行的保障，良好的市場秩序依賴市場規則來維護。沒有市場規則或者規則不健全、不透明，就會導致市場無秩序，不僅會妨礙市場調節作用的有效發揮，無法實現優勝劣汰，甚至還會阻礙、破壞整個鐵路建設的可持續性發展。要制訂和完善規范鐵路建設市場秩序政策措施，用來明確市場準入規則、建立市場競爭規則和規范市場交易規則，并達到規范鐵路建設市場秩序及規范市場運行的目的；同時，要清理和廢除妨礙企業進入鐵路建設市場的規定辦法，努力消除各種阻礙鐵路建設市場開放的隱形壁壘，通過宏觀調控手段來規范建設市場主體行為，科學有序推進鐵路建設。

要想讓鐵路工程招投標監管機制真正展現出應有的效能，那么就必須要構建起完善的問責制度，對此，鐵路監管部門以及地方性政府部門應當要不斷促進內部制約機制的完善，并且強化部門內部權力的有效制約管理，避免出現權力濫用的情況，全面推進執法責任制度的落實，同時對執法監督制定責任追究管理辦法，對每一位監督管理人員的執法責任進行明確，并在此基礎上構建起完善的管理系統，全面促進鐵路工程招投標監督管理的內外問責制度建設。

3.4 引入維客里拍賣理論

當前鐵路工程項目規模不斷增加，傳統招投標方法的弊端逐漸凸顯，嘗試引入維克里拍賣理論。在這個理論中，每個投標者各自獨立提交密封價格，彼此間不了解對方所提出的提交的價格，出價最高者能夠拍得商品，但是所支付的金額則是出價中的第二高價。針對這種拍賣方式的具體運作特點，中標率最高的同時保障了投標者利潤的最佳選擇，使提交的密封價格等于投標者的心理估價。

4 結語

鐵路發展可以促進區域經濟發展，加快推進城鎮化進程。區域經濟發展是全面實現小康社會的必由之路，城鎮化進程是小康社會的重要標志。鐵路發展是促進區域經濟發展、推進城鎮化進程的重要力量。鐵路建成通車可以提高區域的可達性，加快區域與外部的商品流通速度，增強社會經濟的有機聯系，優化區域產業結構和產業布局，促進區域經濟發展。同時，還可以加快人口和各種資源流動遷移，并由此帶動醫療、衛生、教育、房產、餐飲等領域的發展，從而逐漸形成一系列衛星城鎮或經濟開發區，進而形成“經濟走廊”，直至形成經濟帶、都市圈。

鐵路工程招投標方面存在問題，不但對國家乃至人民的利益造成了嚴重的損失與破壞，更會對政府部門的影響力以及形象造成破壞，也會對市場的公平性造成不良影響，所以對其法律制度乃至協調機制以及問責制度的完善，不僅是對其監督職能的有效保障，更是促進國家建設、鐵路事業發展以及社會穩定的重要保障。