城市群都市圈發展還有巨大空間

陸銘

中國當前城市群發展最大的問題，還是城市群內部不同城市之間的一體化發展存在著一定障礙。

在硬件方面，不同城市、不同省之間存在著道路等基礎設施的邊界效應。在軟件方面，不同城市之間，在招商引資政策、部分生產要素配置制度方面，也仍然存在著不能一體化的做法。比如直到現在，勞動力跨地區流動仍然受到戶籍制度的制約。土地資源仍然受到建設用地指標配置的制約，導致一些人口流入的地區，城市建設用地供應相對不足；而在人口數量較少甚至流出的地區，建設用地又相對過多的現象。

投資回報在城鄉間、地區間也存在著明顯差異。比如，一些投資回報不高，甚至債務嚴重的企業，因為還在創造稅收和就業，仍然得到地方政府大量的扶持，產生了所謂僵尸企業的問題。金融資源的配置在不同地區之間也仍然存在著明顯障礙。比如，有些地方政府的融資平臺雖然債務已經很高，但仍然占有著大量的金融資源。由于種種類似的現象，導致城市群一體化發展存在著各種各樣的障礙。

城市群的形成，是由中心城市帶動周邊中小城市一體化發展的市場配置資源的結果。城市群的實際形態跟行政規劃的城市群之間存在著一些差異。

舉個簡單的例子：在長三角地區，有一些城市和城市之間的聯系跨越了省級邊界。比如南京周圍，在行政上屬于安徽的滁州和馬鞍山，其實跟南京的經濟聯系超過跟合肥的經濟聯系。但在傳統觀念上，仍認為滁州和馬鞍山是屬于以合肥為中心的安徽城市群，這就跟經濟發展的實際情況不太一致了。當前中國已經提出了要建設南京都市圈，實際上跨越了江蘇和安徽的省級邊界，這種現象有望在今后逐漸得到改進。

在中國，當我們講到城市這個詞的時候，主要是指地級市和直轄市。地級市和直轄市下轄的縣級城市，我們通常所稱之為縣城。而世界上的其他地區，比如美國、日本和歐洲，他們所講的City（城市），其實僅僅相當于中國的縣級市（或一些大城市下轄的區）的概念。

如果不做概念的區分，就會認為中國的一些市比國外的城市更大。其實這種對比是不科學的，比如上海市，在管轄范圍之內大約常住人口接近2500萬人。而對比東京市，它的面積只有上海的1/3，人口1300萬人。如果做這樣的對比，當然就會認為上海或北京的人口太多了。

其實，真正可以去比較的是都市圈的人口。所謂都市圈的人口，就是突破中心城市的行政管轄邊界，在半徑50公里甚至80公里的范圍之內，緊密連接起來的大中小城市一體化發展的都市圈。在這樣的范圍之內，東京都市圈的人口超過3700萬人，而上海及緊鄰上海的江蘇和浙江的一些縣級市加在一起，人口也只有3100萬人。在這個意義上，就不能說上海的人口太多了。當然，這個“上海”是指上海都市圈。

當一個國家不同城市之間的一體化進程有所加強的時候，一個國家的總人口越多，其圍繞大城市的都市圈的人口數量就會越大。也就是說，如果對標東京都市圈來考慮，中國某些特大城市所形成的都市圈，其實是趨于保守的。

中國未來的城市群，需要更多的以市場作為配置資源的決定性力量，根據地理位置和發展基礎的差異，形成規模不同、產業結構各有特色的城市群。