環境公益訴訟中的行民交叉問題研究

王杏飛 劉文魁

摘要：環境公益訴訟中的行民交叉問題是公益訴訟的一個審判難題。在司法實踐中探索創立環境行政附帶民事公益訴訟，對這一問題的緩解具有積極意義，但它缺乏明確的法律依據。當前，環境公益訴訟可參照行政附帶民事訴訟規則來解決行政和民事爭議。以檢察機關為主要的起訴主體，并尊重其他主體的程序地位;合理界定“環境”“公共利益”等要素，根據環境公益訴訟與行政附帶民事訴訟范圍來確定案件范圍;立足我國環境公益訴訟審判的特殊性，以有效維護公益為目的，采取“一并審理”“合一審判”的審判方式。

關鍵詞：環境公益訴訟;行民交叉;行政附帶民事訴訟;一并審理

中圖分類號：A12

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）04-0086-09

生態環境事關每個人的生活與健康。為了破解生態環境保護中的“公地悲劇”難題，我國高度重視公益訴訟制度建設與頂層設計。2012年修訂的《民事訴訟法》初步確立了民事公益訴訟制度;2014年召開的黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”;2015年全國人大常委會授權北京、內蒙古等十三個省、自治區、直轄市開展為期兩年的公益訴訟試點工作;2017年修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》將試點經驗上升為國家立法，正式確立檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度，中國檢察機關開始以新的訴訟方式履行保護環境公益職責;2019年十九屆四中全會進一步提出“拓展公益訴訟案件范圍”及“完善生態環境公益訴訟制度”的要求。隨著中國特色社會主義法律體系的不斷完善，我國公益訴訟制度在實踐中不斷豐富和完善。就生態環境公益訴訟而言，以《行政訴訟法》第61條為依據，在司法實踐中探索以行政附帶民事公益訴訟方式來解決環境領域的行政糾紛與民事糾紛，取得了較為明顯的成效。全國首例環境行政附帶民事公益訴訟案，即白山市人民檢察院訴白山市江源區衛計局及江源區中醫院案①，采取“分別立案、合并審理、分別裁判”的方式，其積極意義得到最高人民法院和最高人民檢察院的充分肯定。然而，從全國的實踐來看，該方式并沒有得到普遍適用，也未取得預期成效。據統計，2017年7月至2019年10月，全國生態環境和資源保護領域公益訴訟共立案118 012件，占公益訴訟案件立案總數的54.96%，而行政附帶民事訴訟案件屈指可數。這就充分表明，環境公益訴訟是公益訴訟領域中主抓的重點，而環境行政附帶民事公益訴訟是重點中的“痛點”。究其原因，環境公益訴訟中的行民交叉問題在理論上是一個疑難復雜的問題。更為重要的是，由于我國現行立法尚未對其做出明確規定，而參照適用行政附帶民事訴訟制度，在法律依據、受案范圍及審判方式等方面，既有理論方面的爭議，又有規則適用上的障礙，至少存在起訴主體單一、受案范圍狹窄、審判規則粗疏等弊端，嚴重制約了這一制度功能的發揮。有鑒于此，本文以《行政訴訟法》第61條為中心，對環境行政附帶民事公益訴訟的法律依據、受案范圍及審判方式等基本問題展開系統研究。

一、環境行政附帶民事公益訴訟的法律依據及起訴主體

首例環境行政附帶民事公益訴訟指導案例公布，受到了學界的廣泛關注，其原因主要在于：一方面，最高人民檢察院以指導案例形式向全社會公布該案，有一定的權威性;另一方面，以行政附帶民事訴訟方式提起環境公益訴訟確有實踐創新性。由該指導案例可知，檢察機關附帶提起民事公益訴訟的依據是《行政訴訟法》第61條，該條第1款規定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”然而，這一規定是適用于行政訴訟一并解決相關民事爭議，并非行政附帶民事公益訴訟的明確法律依據。針對行民交叉類環境公益訴訟案件，提起行政附帶民事公益訴訟，我們仍需明確法律依據及起訴主體問題。

第一，行政附帶民事公益訴訟缺乏直接、明確的法律依據。2016年最高人民檢察院發布《關于深入開展公益訴訟試點工作有關問題的意見》（已廢止）明確提出檢察機關可以提起行政公益訴訟附帶民事公益訴訟，該意見第14條規定，“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他組織侵害社會公共利益的違法行為，又存在行政機關違法行使職權或者不作為的違法行為。在兩種違法行為造成同一損害后果，且均符合提起公益訴訟條件的情況下，檢察機關可以向人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，既督促行政機關依法正確履行職責，又同時追究社會公共利益侵害人的民事責任，由人民法院一并審理。”然而，不同于上述規定，新修訂的《行政訴訟法》及其司法解釋并沒有明確規定“行政附帶民事訴訟”，更沒有明確規定“行政附帶民事公益訴訟”。關于行政附帶民事訴訟制度的相關規定，《行政訴訟法》僅在第61條提及“一并審理”制度，此前的行政訴訟法司法解釋（2000年）也規定了類似條文行政訴訟法司法解釋（2000年）第61條規定，“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”。對此規定有不同的理解，有觀點認為屬于行政附帶民事訴訟制度，也有觀點認為是一種獨立的并案審理制度。所謂附帶的意思是：“其一，行政附帶民事訴訟以行政訴訟為主訴和前提，當事人不能脫離行政訴訟單獨向行政審判組織提起民事訴訟請求。其二，行政審判組織本無權審理民事訴訟，但法律允許它在審理行政訴訟的過程中因民事訴訟與行政訴訟基于同一事實而順便解決民事爭議。”就此而言，《行政訴訟法》第61條應作為我國行政附帶民事訴訟制度的法律依據。但該條與2000年行政訴訟法司法解釋，適用的范圍均為私益訴訟，因此并不能直接適用于行政附帶民事公益訴訟。在一個案件既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟的情況下，是否可以依據現有規范提起行政附帶民事訴訟，尚需立法予以明確。

第二，《行政訴訟法》第61條可以“參照”適用。最高人民檢察院公布的首例行政附帶民事公益訴訟指導案例指出，“在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機關可以參照《行政訴訟法》第61條第1款的規定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，由法院一并審理。”由此可知，在立法沒有明確規定的情況下，《行政訴訟法》第61條可以作為檢察機關提起行政附帶民事公益訴訟的法律依據。就參照適用的正當基礎而言，公益訴訟試點階段，《人民檢察院提起公益訴訟試點實施辦法》第56條明確規定，沒有規定的即適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關司法解釋的規定。《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第23條的規定與之基本相同。此外，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條規定有類似內容，同樣也可作為參照適用的依據。所謂參照即準用，具體包含三方面意涵，即相似推定、功能需求、適用障礙。具體而言，一是《行政訴訟法》第61條與行政附帶民事公益訴訟規范之間具有類似性;二是《行政訴訟法》第61條能夠填補行政附帶民事公益訴訟規范之缺漏;三是《行政訴訟法》第61條直接適用于行政附帶民事公益訴訟存在障礙。顯然，行政附帶民事訴訟與環境行政附帶民事公益訴訟屬于一般與特殊關系，二者雖然都涉及行民交叉問題，但前者無法兼顧后者特有的公益性特點，如起訴主體、訴前程序、證明責任分配等特殊規則，因此不宜直接適用，故只能作為參照依據加以適用。

第三，檢察機關不宜作為附帶訴訟唯一起訴主體。按照《行政訴訟法》第25條第4款規定，在環境行政公益訴訟中，檢察機關是合法起訴主體，但這并不表明檢察機關理所當然地作為行政附帶民事公益訴訟的唯一起訴主體。根據《民事訴訟法》第55條第2款規定，檢察機關提起環境民事公益訴訟，僅為具有補充性訴訟地位的當事人，即在沒有法律規定的機關和組織或者法律規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院提起訴訟。因此，以行政公益訴訟為主訴確定檢察機關作為行政附帶民事公益訴訟唯一起訴主體。一方面，排除法律規定的其他機關或組織起訴的權利，與檢察機關在民事爭議中補充性訴訟地位不符，無法體現對其他適格當事人主體地位的尊重。在實踐中，為了證明原告為適格訴訟主體，檢察機關在提起訴訟前需先行公告，只有公告期滿“沒有適格主體”起訴的情況下，檢察機關才可提起民事公益訴訟。如果有其他適格主體提起訴訟，而將行政公益訴訟與民事公益訴訟分開進行，就不利于附帶訴訟“效率”的實現。另一方面，如果提起行政附帶民事公益訴訟的渠道太過狹窄，檢察機關很難避免出現辦案精力不足、案件線索不暢的弊端。公益訴訟兩年的試點階段，檢察機關共提起公益訴訟案件495件，其中環境行政附帶民事訴訟案件僅為1件，這一數據充分表明，上述顧慮是有現實依據的。因此，檢察機關與社會組織共同提起訴訟，處理行政與民事公益訴訟競合問題，“既能發揮檢察機關的優勢，避免社會團體維護公益能力的不足，又可以節約司法成本、照顧各方利益，平衡社會關系”，而且“可以減輕檢察機關開展公益訴訟工作的壓力，同時，又可以充分發揮其他社會資益源的功能，能夠及時有效地保護公共利益。”另外，從域外立法來看，公民也并非當然不可提起公益訴訟。美國1970年《清潔空氣法》第304條率先規定“任何人均可代表自己提起民事訴訟”，開創了公民提起環境公益訴訟的先河。其后，《清潔水法》《有毒物質控制法》等多部主要環境法規均規定有類似內容。我國臺灣地區在多部法規中對環境公民訴訟作了規定，如“空氣污染防制法”第81條、“土壤及地下水污染整治法”第49條、“廢棄物清理法”第72條、“水污染防制法”第72條、“海洋污染防制法”第59條等，都允許公民對環境公害案件提起訴訟。我國澳門地區“民事訴訟法”第59條也規定，“對于尤其旨在維護公共衛生、環境、生活質素、文化財產及公產，以及保障財貨及勞務消費之訴訟或保全程序，任何享有公民權利及政治權利之居民，宗旨涉及有關利益之社團或財團，巿政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當性。”因此，將來立法可以考慮將公民納入環境行政附帶民事公益訴訟起訴主體之列。

綜上所述，在環境公益訴訟中，行政附帶民事公益訴訟缺乏明確法律依據，以《行政訴訟法》第61條作為參照適用依據，檢察機關可以提起行政附帶民事公益訴訟，但不宜作為唯一起訴主體。以行政訴訟為主訴確定單一起訴主體，雖然能夠發揮檢察機關的優勢，但也有其案件線索不足等缺陷。因此，在法律規定的其他機關或者組織提起訴訟的情況下，檢察機關可作為共同訴訟主體參加訴訟。立法層面，還可考慮借鑒部分國家或地區公民提起環境公益訴訟立法例，擴展公民提起環境行政附帶民事公益訴訟的起訴渠道。

二、環境行政附帶民事公益訴訟的受案范圍

環境行政附帶民事公益訴訟的案件范圍，由環境公益訴訟與行政附帶民事訴訟的案件范圍共同決定。環境公益訴訟的范圍即行政公益訴訟和民事公益訴訟的范圍。因此，環境行政附帶民事公益訴訟的受案范圍，必須同時滿足行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍，而且還須參照《行政訴訟法》第61條規定的行政附帶民事訴訟的案件范圍加以確定。

（一）環境公益訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》第25條第4款和《民事訴訟法》第55條第2款分別對行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍作了規定。針對環境公益訴訟的受案范圍，上述兩個條文均使用“生態環境和資源保護”予以列舉，同時都使用“等”字作為開放型規定，即采取“列舉+概括”的立法模式。所謂“概括”即對所有損害環境公共利益行為予以抽象。根據《環境保護法》第2條規定，環境是天然環境和人工改造環境的總和。從實踐來看，損害環境公共利益的行為主要分為3種基本類型：“一是污染水、氣等環境要素，二是破壞森林、礦產等自然資源，三是損害濕地、物種等生態系統。”因此，環境公益訴訟中損害社會公共利益的行為主要指污染環境、破壞自然資源、損害生態系統等損害行為。而在環境行政公益訴訟中，損害環境公共利益的行為專指負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為的行為，而在環境民事公益訴訟中，損害環境公共利益的行為指的是民事主體違法致害的行為。

然而，作為判斷環境公益訴訟受案范圍的重要因素，要對“社會公共利益”或“公共利益”作出準確認定并非易事。放眼于我國的法律規范體系，大多數法律規范中均含有“社會公共利益”的概念，既有公法規范如《人民陪審員法》第15條，也有私法規范如《民法典》第117條、第132條、第185條等10余個條文，甚至還有司法解釋如《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第323條第2款。理論界曾嘗試對這一概念進行界定，其中包括概念型認定標準、框架型認定標準、規范型認定標準、實質型認定標準、裁量型認定標準等，其結果均如臺灣學者蔡志方所言，“只可被描述而無法對其定義”。其原因在于，無論從概念特征入手，還是評判標準入手，都難免會流于抽象，而“證偽”排除的方式為事后判斷，意味著事先無法清晰界定。因此，“環境公共利益”中的“公共利益”，作為一個典型的不確定法律概念，需要法律適用者對其進行主觀的補充評價。

眾所周知，法律的適用離不開法律適用者的主觀評價。就法律適用結果的正當性而言，法律適用的主觀性并不意味著法律適用者可脫離立法目的任意而為之。環境公益訴訟是歸屬于公益訴訟的一種特殊訴訟類型，對“環境公共利益”的認定應立足于其所屬法律制度的立法目的。反觀我國環境公益訴訟制度的產生，是一種典型的“實踐先行”的應急型司法，是為彌補行政執法功能的不足而尋求司法救濟的產物。換言之，設立環境公益訴訟制度的目的在于，“通過引入司法力量彌補行政執法之不足”。因此，基于“目的論”視角，“環境公共利益”的范圍除列舉類型之外，“概括”認定必然要求保持相對謙抑性，將公益訴訟作為在行政機關等其他相關主體不履職或履職不當情形的一種兜底性司法保障手段，即“環境公益訴訟的救濟對象應是那些窮盡了現行法的制度手段，仍得不到充分、切實保護的利益和群體，為此才通過法律規定特殊訴訟形式，為其提供司法救濟”。

（二）行政附帶民事訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》第61條規定的行政附帶民事訴訟案件范圍包括5種行為類型，即行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政裁決。除此之外，其他類型的行為并不屬于其受案范圍。換言之，在環境公益訴訟案件中，負有監督管理職責的行政機關限于上述5類行為之一，違法行使職權或不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，相關主體才可提起行政附帶民事公益訴訟。也就是說，在上述5類行政行為范圍內，行政附帶民事公益訴訟既針對行政機關的積極行政行為違法，同時也針對消極行政行為，且實踐中多數針對于后者。相較于2000年行政訴訟法司法解釋第61條，《行政訴訟法》第61條所規定的5種行為類型，不僅提高了法律規范的效力級別，而且在案件范圍上也有所擴展，有利于行民交叉類案件糾紛的一次性解決。但《行政訴訟法》第61條屬于封閉型規定，當事人申請“一并審理”的案件適用范圍依然十分有限，其限制一方面來自行政行為種類的法定性，另一方面源自行民案件“相關”性界定。

實踐證明，對《行政訴訟法》第61條而言，當事人申請的案件數量和最終適用的數量較少，但在案件類型方面超出了法定范圍，較為典型的是要求履行法定職責、行政處罰、行政處理等，這些行政案件也可能伴隨相應民事爭議，對其一并審理也符合制度設計的目的。因此，針對行政附帶民事訴訟受案范圍狹窄的問題，學者們提出兩條可供選擇的解決路徑：一是擴大與細化《行政訴訟法》第61條的涵攝范圍，例如，將因行政處理行為引發的行民交叉爭議情形增列其中;二是推進一攬子解決行民交叉爭議，允許不受5類行政行為的范圍限制。筆者認為，這兩條路徑均以受案范圍擴容為目標，旨在全面解決行民交叉爭議，實現訴源治理的根本目標，但第二條路徑完全突破立法規范不受行為種類限制，一方面容易給司法機關增加過重的辦案負擔，另一方面因受案范圍不明確，很可能造成“立案難”的不良后果，因此應當采取謹慎態度。而第一種路徑以《行政訴訟法》第61條為基礎，采取擴大與細化其涵攝范圍的方式，既可滿足司法實踐的現實需要，又能兼顧當事人對其行為的預測性，是目前相對可取的路徑選擇。但就擴大與細化的具體方式而言，仍須以司法實踐經驗為基礎，針對實踐中常見多發的情形，由最高人民法院通過司法解釋、指導案例的形式細化擴張，待時機成熟后再從法律層面加以認可。

除《行政訴訟法》第61條5種行為類型的限制之外，行政附帶民事訴訟的范圍還受行民案件“相關”性的影響。所謂“相關”即行政案件與民事案件之關聯關系，也就是《行政訴訟法》第61條規定申請“一并審理”的“相關”民事爭議。一般而言，行民交叉案件的“相關”關系分為3種類型：以民事爭議為主行政問題為附屬問題的案件、以行政爭議為主民事問題為附帶的案件以及行政爭議和民事爭議并重的案件江必新教授認為，行政與民事的交叉或關聯表現形式主要有3大類：第一類是一個行政行為的合法性必須以一個民事行為的合法性來作為判斷的前提;第二類是民事法律行為的效力在很大程度上取決于相關聯的行政法律行為的效力;第三類是一個法律行為同時既侵犯公共利益，又侵犯私益;或者一個行政相對人，既受到行政機關的侵犯，也同時受到某個公民或者社會組織的侵犯，可能是二者分別侵犯，也可能是他們共同侵犯，可能構成混合責任或共同責任。《行政訴訟法》第61條規定的行民交叉案件原則上屬于以民事為基礎的案件，不包括以行政為基礎和并行關系的民行交叉案件。換言之，行政附帶民事訴訟并不涵蓋行民交叉案件“相關”關系的全部范圍。對此，有學者提出，只要能解決行政爭議，在確保公正獨立的前提下，不必拘泥于“行政附帶民事訴訟”或者“先民事后行政”，可嘗試多種形式審理。針對行政附帶民事公益訴訟，有學者提出“有限的行政附帶民事公益訴訟”的觀點，認為只有單一類型公益訴訟不能充分救濟受損公共利益時，才可以參照行政附帶民事訴訟提起行政附帶民事公益訴訟。

筆者認為，在行政附帶民事公益訴訟中，3種行民交叉案件類型，僅局限于以民事為基礎的案件，受案范圍太小不利于實現訴源治理。“有限的行政附帶民事公益訴訟”以單一類型公益訴訟救濟不足為前提，雖在案件范圍上有所突破，但并非所有案件都容易在審理結束前作出救濟是否充足判斷。因此，對于環境行政附帶民事公益訴訟而言，3種行民交叉案件類型均應作為其案件范圍，至于是否適宜“一并審理”，應當交由案件承辦法官加以“自由裁量”。

三、環境行政附帶民事公益訴訟的審判方式

前文已述，《行政訴訟法》第61條初步確立了我國的行政附帶民事訴訟制度。行政訴訟法司法解釋第140—144條對立案、裁判等事項作了進一步明確：人民法院在行政訴訟中一并審理相關民事爭議，應當分別立案、分別適用法律、分別裁判、分別收取訴訟費用。簡稱為“四個分別”原則。進一步細化了我國的行政附帶民事訴訟審判規則。較之于豐富的司法實踐，上述規范依舊難免粗疏。環境侵權訴訟中行民交叉爭議的審判問題，既要參照行政附帶民事訴訟相關制度，也需根據自身特點構建其相應獨立的審理規則。

（一）環境行政附帶民事公益訴訟審判的特殊性

1.程序構造的職權性

近代大陸法系國家民事訴訟基本采行辯論主義，由當事人負責收集作為裁判基礎的訴訟資料;法院根據當事人提供的訴訟資料進行審判。當訴訟對象涉及公共利益時，法院依職權收集訴訟資料，此即所謂職權主義。具體而言，職權主義是指將確定裁判基礎事實所需資料（訴訟資料）之提出，既委諸于當事人的意思，還同時作為法院職責予以對待的原則。根據《環境民事公益訴訟若干問題解釋》（2020）第9條規定的訴訟請求釋明制度、第14條規定的依職權調查收集證據制度、第16條規定的非約束性自認制度等規定，在環境公益訴訟中，雙方爭議對象為公共利益，當事人不得對其隨意處分，同時，法院須依職權積極管理、推進訴訟程序，具有較為明顯的職權主義訴訟特征。

2.訴訟請求的概括性

訴訟中的審判活動圍繞當事人的訴訟請求而展開。環境行政附帶民事公益訴訟的訴訟請求由行政公益訴訟請求與民事公益訴訟請求兩部分構成。其中，行政公益訴訟請求，針對負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為行為，通常包括請求判令依法全面履行監管職責或撤銷行政行為、確認行政行為違法等。民事公益訴訟請求，針對侵害行為人污染環境、破壞生態的行為，根據《環境民事公益訴訟若干問題解釋》（2020）第19-21條規定，具體包括：（1）預防性訴訟請求，如停止侵害、排除妨害、消除危險等;（2）恢復性訴訟請求，如恢復原狀;（3）賠償性訴訟請求，如賠償損失、懲罰性賠償等。立法將來如能確立環保司法禁令制度，作為預防性訴訟請求也可有力制止環境侵權行為全國政協委員、民革中央常委湯維建教授建議，修改《中華人民共和國民事訴訟法》，將環保司法禁令寫入立法，通過法律規范調整，使其充分發揮有效作用。但受行政執法的專業性、環境修復的復雜性等方面的限制，檢察機關提起環境行政附帶民事公益訴訟，其訴訟請求一般只能簡單概括而無法具體化，法院僅以訴訟請求不具體而簡單駁回起訴，既不利于及時解決糾紛維護環境公共利益，也不符合檢察機關跨專業領域司法的現狀，并且還有可能會因反復提起訴訟而浪費公共資源。例如，最高人民檢察院（檢例第29號）指導案例，針對行政公益訴訟部分，檢察機關請求“判令白山市衛生和計劃生育局履行法定監管職責，責令白山中醫院限期對醫療污水凈化處理設施進行整改”，而法院判決“責令其履行監管職責，監督白山中醫院在三個月內完成醫療污水處理設施的整改”。本案中，檢察機關概括性地提出限期整改的訴訟請求，法院判決限期三個月內完成整改，相比之下，法院判決基于雙方辯論，其履行事項更加具體，但要求檢察機關提出太過具體的訴請，顯然無法及時有效維護環境公共利益。

3.行政訴訟的優先性

環境公益訴訟的最終目的是維護受損害的環境公共利益，兩種公益訴訟方式所不同的是：環境行政公益訴訟通過糾正行政機關或政府引起環境污染或者生態破壞的不當行政來達到最終目的;環境民事公益訴訟通過糾正民事主體的違法環境污染或者生態破壞行為來達到最終目的。還原環境損害的發生過程，其遵循“人的侵害行為—導致環境要素（或介質）損害—最終造成人身財產或生態環境損害”的發生機理。然而，行政機關對環境污染或者生態破壞行為負有監督管理職責，通過行政訴訟督促行政機關正確履行職責，糾正其違法行使職權或者不作為的行為，以行政執法手段能夠達到維護環境公共利益，則沒有必要借助于民事訴訟的相應裁判手段。一方面，行政機關是維護環境公共利益的第一責任主體，對環境污染和破壞生態的行為負有監管職責，不能因為附帶提起民事訴訟而免于履行職責。另一方面，行政機關擁有豐富的行政資源，優先以行政訴訟確定其行政責任，借助行政資源維護環境公共利益，有利于節約司法資源、減少司法成本。

（二）環境行政附帶民事公益訴訟的“合一審判”

按照我國行政附帶民事訴訟的審判規則，行民交叉爭議應當采取“四個分別”方式進行審判。然而，環境公益訴訟中的行民交叉案件，除應遵守“分別適用法律”這一規則之外，針對其余三條審判規則而言，因為兩種訴訟均為公益訴訟，“分別收取訴訟費用”規則并不適用。“分別立案”與“分別裁判”規則也不宜適用，而應采取“合一審判”的方式進行審理。

所謂“合一審判”是一種將兩種審判統一于一個審判程序之中，由同一審判組織對行民交叉爭議一并作出裁判的行政附帶民事訴訟審判方式。具體而言，即由當事人以行政附帶民事訴訟起訴狀合一提起訴訟，法院以同一審判組織對行政及民事訴訟一并審理、一并裁判，主要理由如下：

其一，分別立案、分別裁判容易造成重復勞動，既不利于節約司法成本，也不便于當事人進行訴訟。行政附帶民事訴訟制度的設立主要源于訴訟效益原則。所謂“訴訟效益指的是訴訟成本與訴訟收益的函數比值大小問題。訴訟效益價值的實現，從成本降低的角度看，要求降低訴訟費用和律師費用，盡量縮短辦案周期，簡化訴訟程序;從收益提高的角度看，運用訴訟的主、客觀合并的程序技術手段，盡可能利用有限的訴訟空間來容納更多的當事人或訴訟請求。”而分別立案、分別裁判則意味著當事人提交民事、行政兩份起訴狀，法院分別制作民事、行政兩份裁判文書，同時還可能分開進行兩次庭審，整理制作民事、行政兩套案件卷宗，這對于具有關聯關系的行民交叉案件而言，由于兩種訴訟存在部分共同的事實基礎、證據資料，不但可能影響司法效率的提升，還會對司法資源造成極大浪費，同時也不利于減輕當事人的訴訟負擔。換言之，分別立案、分別裁判有違行政附帶民事訴訟設立的目的。

其二，環境行政附帶民事公益訴訟“合一審判”符合司法實踐的需要。

案例1參見內蒙古自治區烏審旗人民法院（2020）內0626行初3號行政公益訴訟附帶民事判決書。：2014年10月，被告曹某在未取得林業等相關部門批準手續的情況下，推毀自家房屋南側灌木林（防護林）地102.06畝種植農作物。2016年3月11日，該被告因犯非法占用農用地罪，被烏審旗人民法院判處拘役六個月，并處罰金3 000元。其后，烏審旗人民檢察院向該旗林業和草原局發出《檢察建議書》，建議其督促被告曹某恢復植被。截止起訴前，林業和草原局并未實際有效督促被告曹某恢復植被，被告曹某亦未恢復被改變用途林地植被，導致公益受損情形依然存在。烏審旗人民檢察院提起行政附帶民事公益訴訟，請求判令被告烏審旗林業和草原局依法全面履行監管職責;請求判令被告曹某對其違法行為所造成的生態環境損害予以恢復植被，或若不能主動按時恢復植被判令其承擔修復費用45 310元。法院經過審理后作出判決支持公益訴訟人全部訴訟請求。

上述例中，檢察機關提交一份行政附帶民事起訴書，一并向法院主張行政、民事公益訴訟請求，法院對兩種訴訟統一編立行政案號，分別適用行政、民事法律規范進行審理后，一并對兩種不同性質的訴訟請求作出判決。由此案例來看，“合一審判”無疑是對環境行政附帶民事公益訴訟審判的一種有益嘗試。同時說明司法實踐中對“合一審判”也存在著一定的需求。

其三，“合一審判”參照行政附帶民事訴訟制度，審理順序上應先行審理行政公益訴訟，同時也遵循行政訴訟優先性，是否需要“合一審判”由法院根據案件情況裁量決定。

案例2參見內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院（2017）內01行初142號行政判決書。：2015年5月，在呼和浩特市——張家口——延慶輸氣管道工程建設項目（內蒙古呼和浩特市段）施工中，項目承建方新疆石油工程建設公司和湖北拓林公司擅自采伐林木2.0322公頃（包括一級國家公益林）。2016年10月31日，呼和浩特市新城區人民檢察院向賽罕區林業局發出《檢察建議書》，要求其即時履行監管職責。后呼和浩特市人民檢察院認為賽罕區林業局并未盡到監管責任，于2017年6月20日向本院提起行政附帶民事公益訴訟。請求判令：確認賽罕區林業局不依法履行法定職責行為違法;要求湖北拓林公司承擔林木賠償費和生態恢復費的相應民事賠償責任。訴訟中，檢察機關與湖北拓林公司就民事案件達成調解，由湖北拓林公司向賽罕區林業局繳納林木賠償和生態修復費，法院另行處理。法院對行政案件作出判決，確認被告呼和浩特市賽罕區林業局不履行行政職責的行為違法。

本案例中，環境行政公益訴訟與民事公益訴訟一并提起，因在訴訟過程中當事人雙方就民事部分達成調解，法院另行處理，僅對行政部分作出判決，確認行政機關違法行為。根據行政訴訟法第61條規定的“一并審理”制度，法院對行民交叉案件的“一并解決”具有決定權，對不適宜或者無必要“合并審判”的案件，可以分開進行審理。

總之，環境公益訴訟中的行民交叉問題的處理，需要參照行政附帶民事訴訟“一并審理”制度進行“合并審判”，但在訴訟過程中必須兼顧其公益性的特征，以實現環境公共利益有效保護為根本目的構建審判規則。

四、結語

環境問題與每個人的生存發展息息相關。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，十分明確地提出將生態環境作為公益訴訟的重點領域，足以彰顯環境公益訴訟制度的特殊性與重要性。環境公益訴訟中的行民交叉既是一個實踐中的難點問題，也是理論上存在爭議的問題。環境行政附帶民事公益訴訟的實踐探索，為環境公共利益的維護提供了新路徑，也為其法律依據、受案范圍、審判方式等問題的解決預留了探討的空間。在我國立法尚未明確規范行政附帶民事公益訴訟制度前，環境公益訴訟行民交叉案件“參照”適用行政附帶民事訴訟解決為宜。

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（責任編輯：蒲應秋）

Research on the Issues Crossed between Administrative and Civil Disputes in?Environmental Public Interest Litigation： centering on the “Reference”Application of Administrative Litigation with Incidental Civil Action

WANG Xingfei，LIU Wenkui

（Law School，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，China，401120）

Abstract：The administrative-civil-crossed issue in environmental public interest litigation has been a difficulty in the trial of public interest litigation.The environmental administrative litigation with incidental civil action of public interest established in judicial practice has positive significance for alleviating this problem，but it lacks a clear legal basis.At present，administrative and civil disputes can be resolved together with reference to the administrative litigation with incidental civil action rules.We should take the procuratorate as the main subject of prosecution，and respect the procedural status of other subjects; reasonably define elements such as “environment” and “public interest”，and determine the scope of the case according to the scope of environmental public interest litigation and administrative litigation with incidental civil action; based on the specialty of China’s environmental public interest litigation trial，with the purpose of effectively safeguarding the public interest，adopt the trial methods of “joint trial” and “unified trial”.

Key words：environmental public interest litigation; the administrative-civil-crossed issue; administrative litigation with incidental civil action; joint trial