公共文化服務政社合作供給和運營機制創新研究*
——基于5W1H方法的分析

李祝啟

(安徽省圖書館,安徽合肥 230001)

1 引言

文化興國運興,文化強民族強[1]。 2017 年實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確提出,國家鼓勵社會資本依法投入公共文化服務,拓寬公共文化服務資金來源渠道;國家采取政府購買服務等措施,支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務[2]。 2018 年文化和旅游部、財政部《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》提出:創新文化供給機制,引導社會資本積極參與文化領域政府和社會資本合作(PPP)項目[3]。2019 年黨的十九屆四中全會指出,深化文化體制改革,加快完善遵循社會主義先進文化發展規律、體現社會主義市場經濟要求、有利于激發文化創新創造活力的文化管理體制和生產經營機制[4]。 2020 年黨的十九屆五中全會明確提出,堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一,深化文化體制改革,完善文化產業規劃和政策,加強文化市場體系建設,擴大優質文化供給[5]。 2021 年,文化和旅游部、國家發展改革委、財政部發布《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》中再次提出進一步強化社會參與公共文化服務建設[6]。

國內學者王子舟指出,政府應鼓勵社會力量全方位參與公共文化服務,無論是建設主體還是經費投入和運營管理上[7]。 李國新指出,只有一大批專業化的文化類社會組織的發育成型和規范運作,政府向社會力量購買公共文化服務的持續健康發展才會實現[8]。 梁立新指出,推進公共文化服務體系建設,實現公共文化服務提質增效,需要加強公眾參與機制、市場運作機制、政社協作機制的創新和完善[9]。 徐昌義、李潔指出,應從明確政府職責和作用定位、創新構建多樣化公共文化服務運營方式、完善社會力量參與公共文化服務的監管和評估機制、健全文化志愿者組織體系和激勵機制四個方面創新公共文化服務社會力量參與機制[10]。

國外關于公共文化政社合作供給和運營的實踐相對較早,學者對于相關問題的研究也較為深入。Chaudhuri 指出,社會組織出于和政府同樣的目的參與公共服務管理的治理邏輯是合理的[11]。 Katz-Gerro 指出,政府應當積極轉變自身定位,向社會組織尋求解決公共文化服務中遇到的問題,積極為社會組織的發展提供支持[12]。 Bertacchini 指出,政府應當加大公共文化服務社會化供給模式的試點和經驗總結,在此基礎上形成一套行之有效的可復制模式,最終改變原有的管理體制[13]。

綜上所述,國內學者的研究大多集中在經驗總結,缺乏系統的理論體系探索。 國外的相關研究雖然涉及到了公共文化服務政社合作供給模式、體制創新等問題,但是受制于國情的制約,相關成果難以被直接應用,僅僅起到參考作用。 本文在國內外相關研究的基礎上,結合國內實地調研的經驗總結,利用5W1H 分析法全面梳理我國公共文化服務政社合作供給和運營模式、流程、要素及差異性分析,在此基礎上提出創新路徑,為我國公共文化服務政社合作供給和運營機制的優化和完善提供理論參考。

2 選用5W1H 分析法的原因分析

“5W1H”分析法又稱六何分析法,是一種分析和思考方法。 1932 年,政治學家拉斯韋爾提出“5W分析法”,后經過人們的不斷提煉和總結,逐步形成了一套成熟的“5W1H”模式,即涉及原因(why)、對象(what)、地點(where)、時間(when)、人員(who)、方法(how)等6 個方面[14]。

本文選用5W1H 分析法分析公共文化服務政社合作供給和運營機制創新問題主要基于兩點考慮:

第一,從可行性角度看,在國家大力推進供給側改革的背景下,5W1H 分析法作為一種成熟、科學的分析方法已經應用到各行各業中,并取得了一系列的應用成果,這就為本研究提供了豐富的經驗積累。

第二,從適用性角度看,公共文化服務政社合作供給和運營機制創新研究主要基于實踐的總結和分析,利用5W1H 分析法的6 個分析角度可以全面、完整的刻畫目前我國公共文化服務政社合作供給和運營機制的現狀和問題,在此基礎上提出創新策略。

綜上所述,基于5W1H 分析法的公共文化服務政社合作供給和運營機制創新研究的相關成果具有一定的科學性、創新性和實用性。

3 公共文化服務政社合作供給和運營機制5W1H分析

3.1 Why-公共文化服務供給和運營政社合作的動因分析

3.1.1 政府轉變職能的需要

習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府[15]。 《文化和旅游部 財政部關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中提出,深化文化領域供給側結構性改革,推動政府職能轉變,創新文化供給機制,引導社會資本積極參與文化領域政府和社會資本合作[16]。

在一系列政策文件的指引下,公共文化領域供給側改革不斷深化。 政府通過與社會力量的合作,將部分業務工作交給專業的社會力量完成,將自己的工作重心轉移到監督和管理上,實現了管辦分離。

3.1.2 解決了公共文化服務供給不足及運營效率不高等問題

長期以來,我國公共文化產品服務存在供給不足及運營效率不高等問題,基層尤為突出[17]。 究其原因,首先是資金投入不足。 一方面,大多數地方政府存在重經濟、輕文化的觀念,導致公共文化領域的投入嚴重不足。 隨著公眾公共文化需求的日益增長,政府公共文化供給短缺問題越來越突出。 其次是基層文化單位運營能力欠缺。 在“小政府、大社會”的大背景下,政府精簡提效已經成為趨勢,人事編制數量趨緊成為常態,這就導致了基層公共文化事業單位的員工力量不足,進而影響了公共文化設施的運營水平。 采用政社合作模式后,員工招聘全部實行企業化運作,政府減輕了編制的壓力,充實了基層文化單位人員數量和水平,提升了公共文化設施的運營效能。

3.2 Who-公共文化服務政社合作供給和運營主體要素分析

3.2.1 政府

在公共文化服務政社合作供給和運營模式中,政府的角色和定位都在從原先的“獨角戲”轉變為“監督者”。 從資源供給角度看,由于目前大多數公共文化領域政社合作模式都處于摸索和培育階段,因此政府依然是主要的資源供給者。 然而,近些年政府與社會資本的合作在公共文化領域取得了一系列成果,社會組織在資源供給方面也開始承擔重要角色。 從運營管理角度看,政府一直以來也是“親力親為”,通過公共文化事業單位管理運營公共文化服設施。 在政社合作模式中,社會力量承擔了提供者的角色,政府則完全成為運營管理質量的評價和監督者。

3.2.2 社會組織

社會組織作為公共文化服務政社合作供給和運營模式中重要的參與方,已經成為我國公共文化事業發展的重要補充力量,目前在公共文化服務供給和運營政社合作不同模式中,社會組織都有不同程度的參與。 這些社會組織主要包括:文化類企業、文化自愿組織或團體、民營公共文化設施等,他們一方面憑借其先進的經營管理理念,靈活的體制機制,提升了公共文化和服務的質量和水平;另一方面,通過參與公共文化項目,為企業拓寬業務渠道的同時,也提升了企業的整體形象。

3.2.3 第三方

在目前的公共文化服務政社合作模式中,第三方一般都是充當滿意度調查以及年度獨立考核的角色。 這些第三方組織主要有:志愿者團隊、高校專業人員、熱心公眾等,他們作為政府監督考核的重要補充力量,成為評價政社合作模式績效的參與方。 如安徽省合肥市城市閱讀空間就通過聘請高校專業團隊,獨立開展閱讀空間績效考核工作,相關考核結果將成為年終獎補的重要依據。

3.3 What-公共文化服務供給運營政社合作模式

目前公共文化服務政社合作模式主要政府購買服務、PPP 模式、志愿服務以及眾籌、基金會等,表1為各種模式從資金投入量、合作主體、合作內容和方式以及監督考核等因素的對比結果。

表1 公共文化服務政社合作供給和運營模式對比表

3.3.1 政府購買服務

政府購買服務是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項,按照政府采購方式和程序,交由符合條件的服務供應商承擔,并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為[18]。

政府購買服務是目前公共文化服務政社合作使用較為廣泛和成熟的模式。 目前在公共文化領域運用較多的為公共圖書館的部分服務外包和社會化運營、文體活動的組織運營、文藝團體演出社會化購買等,如無錫新區圖書館的服務外包[19]、山東歷下區群體文化活動的社會化運營[20]及舉辦了七屆的安徽文化惠民消費季活動等[21]。 通過政府購買服務,一方面政府將部分公共文化服務轉由社會力量承擔,可以將更多的精力放在監督和考核方面。 另一方面,政府擴大了公共文化和服務的供給量,優化了公共文化服務的資源配資,提升公眾的公共文化獲得感。

3.3.2 PPP 模式

PPP 模式,即公私合作模式,是公共基礎設施的一種項目融資模式。 指政府公共部門與民營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共服務,從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益[22]。

目前在公共文化領域政社合作PPP 模式主要探索出兩種運行模式:

第一,公辦民助。 這種模式強調政府在PPP 模式中扮演引導和監管角色,引入社會資本參與公共文化場館的建設和運營管理,如福州海峽文化藝術中心PPP 項目,包括歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳、藝術博物館、影視中心等五個子項目[23]。 政府通過PPP 模式,在建設階段引入社會資本中建海峽和福州當地平臺公司馬尾新城建設發展有限公司,實現每年財政投入減少1 億多元。 在場館運營方面,二次招標專業運營商進行運營,保證場館的服務質量和品質。

第二,民辦官助。 在這種模式中,政府將民營資本建設的圖書館、博物館、美術館等納入公共文化服務體系,快速提升了公共文化服務的覆蓋面和質量。如安徽省合肥市圖書館將民營書店“保羅口袋”作為一家民營書店被納入合肥市公共圖書館聯盟,成為合肥市圖書館分館,融入公共文化服務體系。 在這種合作模式中,一方面合肥市政府通過極少的投入,快速擴大了公共圖書館的服務半徑,提升了讀者服務的水平。 另一方面,民營書店借助公共圖書館分館的名片,提升了自身的品牌價值。

公共文化服務政社合作PPP 模式一方面讓政府最大限度地以最低的投入實現了公共文化服務覆蓋面的擴大,另一方面在合同制的約束下,社會資本必須在實現社會效益最大化的前提下,才能考慮經濟效益,因而實現了社會效益和經濟效益的統一。

3.3.3 志愿服務

志愿服務是指志愿者、志愿服務組織和其他組織自愿、無償向社會或者他人提供的公益服務[24]。目前在公共文化領域,參與志愿服務的主要有個人志愿者和志愿組織兩類,參與的項目主要是參與公共圖書館、文化館、博物館、美術館等公共文化場館的基礎業務工作,如圖書館的圖書上架排架、博物館或者美術館的解說、文化館的文化藝術演出等。 志愿服務模式是與公共文化服務屬性最貼切的政社合作模式。 一方面,志愿服務形式與公共文化的公益化屬性十分吻合;另一方面專業化的志愿服務也保證了公共文化服務的水平和質量。 然而,志愿服務模式本身也存在運行不穩定、運行資金短缺、專業化不足等問題,這些都需要進一步加以解決和優化。

3.3.4 眾籌和基金會模式

近些年,我國一些經濟較發達地區公共文化領域出現以眾籌和基金會等為代表的新型政社合作模式。 其中眾籌是在政府支持下,通過多種手段引導社會各種資源,自愿的進入公共文化領域。 如四川丹棱縣眾籌民間資本參與文化院壩建設,政府通過設立獎補資金進行引導[25]。 基金會模式則是在政府支持下組建的公益性平臺,接受個人和組織的捐贈并用于公共文化服務。 如溫州市圖書館成立發展基金會,接收社會各界的捐贈并用于圖書館事業的發展[26]。

從以上分析可知,以眾籌和基金會為代表的新型政社合作模式與公共文化公益性屬性契合度較高。 但是,由于捐贈基本屬于自愿行為,因此缺乏契約考核機制,不利于公共文化后期的運營管理。 此外,此種模式需要以較發達經濟和較成熟的公益理念為基礎,因此區域局限性明顯。

3.4 Where-公共文化服務供給運營政社合作模式的選擇

從上節可以看出,各種政社合作模式均有自身的優缺點,如何選擇最適合的運行模式,充分發揮政社合作模式的優勢是值得探討和總結的。 從目前實踐角度看,主要考慮以下三種因素:

第一,公共文化服務的性質。 目前的公共文化服務雖然都屬于公益性質,但從本質看還存在差異性。 如在博物館系統中,其提供的公共文化服務主要是藏品的展示、解說及研究,藏品的珍貴性及受保護特性導致社會力量管理很難實現,因而其政社合作模式主要以志愿服務為主。 此外,在公共圖書館領域,因為服務人員和能力不足主要在基層,因而基層公共圖書館政社合作主要采用PPP 模式和政府購買服務,而市級以上公共圖書館適合采用志愿服務模式。

第二,當地政府的財政狀況。 由于目前公共文化服務政社合作模式仍然處于探索起步階段,很多項目都需要政府的支持和引導,因而必須根據當地政府的實際情況選擇合適的合作模式。 從實際情況看,經濟較為發達地區大多選擇政府購買模式,實現提升服務效能的主要目的。 而經濟欠發達地區,由于受財政水平限制,因而主要考慮的是成本因素,主要選擇的模式是PPP 和志愿服務,在低成本的前提下實現公共文化服務半徑的擴大和效能的提升。

第三,公共文化建設的實際需求。 由于各地的發展水平和進度不同,因而對于公共文化建設的需求也有差別。 對于發展較為落后的地區,公共文化基礎設施建設滯后,因而大多選擇政社合作ppp 模式實現擴大公共文化服務輻射面的目的。 對于公共文化設施較為齊全的地區,重點選擇政府購買服務模式,借助社會力量找差補缺,提升服務質量和水平。

3.5 When-公共文化服務供給運營政社合作監督考核方式和流程

完善的監督考核機制是公共文化服務供給和運營政社合作有效實施的重要保障。 目前公共文化服務供給和運營政社合作監督考核模式主要有兩種:

第一,基于服務協議書的監督模式。 這種監督模式主要出現在志愿服務、民辦官助的PPP 模式以及眾籌模式等。 該監管模式的優點是流程簡單,易于操作。 但是缺點是約束力不強,違約成本較低。如在志愿服務中,一般簽訂的是志愿服務協議而不是勞動合同,這就導致用人主體的違約風險較低,難以保障志愿者的權益。 在民辦官助政府購買模式中,由于政府幾乎沒有什么投入,因而與民辦機構簽訂的協議也十分簡單,難以起到監督考核的作用。

第二,招標合同制的監督模式。 這種模式主要出現在政府購買服務和官辦民助的PPP 模式中。這種基于合同制的監管模式,利用嚴格的考核指標和多元化的考核主體,實現對社會組織供給和運營績效的全面評估。 如圖1 所示,中標社會組織首先通過簽訂供給合同,保證公共文化設施的建設質量。而后,政府利用運營管理合同中規定的服務績效指標和第三方評估等形式,實現對采用政社合作模式的公共文化服務質量和績效的量化,保障公共文化服務的質量和水平。

圖1 公共文化服務政社合作供給、運營和監督考核流程圖

3.6 How-公共文化服務政社合作供給和運營機制創新策略

3.6.1 建立長效機制,實現可持續發展

目前的公共文化服務供給和運營模式大多是以階段性項目制形式出現,后期持續發展問題較為突出。 為此,必須建設長效機制,實現公共文化服務供給和運營政社合作模式的可持續發展。

第一,從政府角度看:一方面,由于目前社會組織參與公共文化服務處于起步階段,亟需政府的扶持,因而應盡快從指標方面建立公共文化服務供給和運營政社合作模式資金投入長效機制,如通過規定政府對于采用政社合作模式的公共文化服務資金投入每年遞增2%,保證資金的持續投入。 另一方面,在公共文化領域政社合作模式中,政府應該轉變觀念,把以補貼企業為主轉變為補貼公眾為主,如開展文化惠民工程等。 這樣在提升公眾參與主動性的同時,也倒逼社會組織持續優化公共文化服務的供給和運營模式,最大程度的提升用戶黏度。

第二,從社會組織角度看:首先,應積極轉變觀念,打破一味追求利潤的舊觀念,樹立通過利用公益性平臺提升主業質量的新理念,最大程度的實現公共文化服務供給和運營的社會效益。 其次,當度過政府培育期后,社會組織必須要做好政府持續減少投入的準備。 為此,應努力提升合力利用公共文化服務實現盈利的能力,并尋找合適的盈利方式,如大力開發文創贏利點,開發高端付費文化衍生服務等,實現社會組織參與公共文化服務供給和運營收支平衡、可持續發展。 最后,社會組織還應依據自身的實際情況,選擇參與適合的公共文化和服務的供給和運營管理。 如實力較強的文化集團公司應該積極參與公共文化設施建設以及場館的運營管理,而專業性較強的文化組織應該把參與重點放在政府購買專業公共文化服務供給項目。

3.6.2 完善規章制度,夯實發展基礎

目前,國家和大部分省市都出臺了若干公共文化服務供給運營政社合作方面的相關文件,但是這些制度文件大部分都是指導性文件,缺乏更加細化的,易于操作的相關制度文件,因此應該從以下幾方面進行完善:

第一,因地制宜的制定地方性標準。 通過制定符合當地實際的公共文化服務政社合作實施標準文件,一方面政府可以依據標準進行有效的監管和指導,另一方面社會組織可以依據細化標準,更加規范的參與公共文化領域政社合作。

第二,細化政府購買目錄。 在目前的公共文化領域政社合作模式中,政府購買目錄在指導政府購買服務方面起到重要作用。 然而,從內容看,當前的政府購買目錄規定購買項目較為粗放,不夠細化,應從兩方面加以完善。 首先,依據公共文化服務性質確定購買方向。 如公眾參與度高的閱讀推廣、文藝演出等項目比較適合列入購買目錄,而文物保護、古籍修復等專業程度較高服務采用購買服務。 其次,提升政府購買目錄制定的公眾參與度。 如通過采取文化需求調查,召開群眾意見會等形式提升公眾參與度,真正實現采購目錄中的項目都是群眾需要的。

第三,制定合作風險分擔機制。 任何模式的合作都會存在風險,公共文化領域的政社合作模式也不例外。 為了保證合作的持久性,必須制定合理的合作風險分擔機制。 在公共文化服務政社合作模式中,政府應該主要承擔的政策性、政治性、方向性的風險,而社會組織應承擔服務供給和運營管理流程中的風險,其余的突發風險雙方共擔,在權責明晰、風險共擔的基礎上保障合作的可持續發展。

3.6.3 優化文化志愿服務機制,保障公益性質

在目前公共文化服務供給與運營政社合作模式中,相對于政府購買服務以及PPP 模式,文化志愿服務組織無償提供公益服務的行為與公共文化的公益屬性最為貼合,因而應大力發展文化志愿服務政社合作模式。

第一,提升文化志愿服務的吸引力。 必須創造全社會都積極主動參與志愿服務的局面,才能不斷壯大志愿服務力量。 首先,政府應制定資金投入長效機制,在志愿服務組織成立初期加大培育和扶持力度,保證文化志愿服務組織穩定發展。 其次,利用減免稅收、將文化志愿服務設為文化領域招標準入門檻等手段,引導企業積極投資或者參與文化志愿服務,實現文化志愿服務組織資金和人員來源渠道多樣化。 最后,通過增加實踐學分、事業單位招聘優先錄用、志愿服務入學加分等方法,鼓勵學生以及社會各界人士積極參與文化志愿服務中,提升文化志愿服務的吸引力。

第二,優化文化志愿服務組織人員結構。 人力資源是文化志愿服務發揮作用的核心要素,因而必須提升志愿服務人員的質量。 一方面,要加大文化志愿服務專業化培訓力度,根據公共圖書館、博物館等業務服務的特點,有針對性的舉辦講座、培訓班等。 另一方面,在目前公共文化領域,公益性文化事業單位是文化專業人才集聚之處,因此可以通過將參與文化志愿服務與評定職稱、評獎評優等掛鉤手段,積極引導文化事業單位人員利用業余時間參與文化志愿服務活動中,整體提升文化志愿服務的質量和水平。

第三,構建文化志愿服務數字化信息發布平臺體系。 目前在國家層面,通過搭建中國志愿服務網[27]等平臺實現了文化志愿服務項目及志愿服務組織等信息的公開化和透明化,提升了文化志愿服務的效率。 為此,一方面,應將這種做法擴大至基層,通過建立以國家平臺為中心,省、市、縣平臺為基礎的化志愿服務數字化信息發布平臺體系,實現文化志愿服務信息獲取及時有效。 另一方面,應在體系結構較為完整的文化云平臺中嵌入文化志愿服務相關信息,實現志愿服務信息、公共文化場館信息、公共文化活動等信息的無縫銜接。

3.6.4 以文創為抓手,創新政社合作模式

2016 年國務院辦公廳轉發文化部等部門關于推動文化文物單位文化創意開發若干意見的通知指出深入發掘文化文物單位館藏文化資源,發展文化創意產業,開發文化創意,弘揚中華優秀文化,傳承中華文明,推進經濟社會協調發展,提升國家軟實力的重要舉措[28]。

從單位性質看,以博物館、美術館、圖書館、文化館、群眾藝術館、紀念館、非物質文化遺產保護中心等為代表的公共文化單位具有鮮明的公益性,這就與文創項目通過投資、設計和營銷等環節最求經濟效益的特點相矛盾,采用政社合作模式是調和矛盾的必然選擇,因而文化創意開發已經成為公益性文化單位實踐和創新政社合作模式的重要領域。 為了在文化創意開發工作中實現以社會效益主,社會效益和經濟效益相統一的目的,應該根據文創工作的周期探索不同的政社合作模式。

第一,目前文創工作正處于起步階段,政社合作目的應該以學習社會力量文創經驗,培育發展文創資源為主。 首先,加大培育資金投入力度。 一方面,政府應該制定文創研發專項經費撥款制度,保障公共文化單位文創研發的啟動經費。 另一方面,利用減稅、利潤分擔等手段積極引導社會資本投入文創產業,拓寬文創產業的融資渠道。 其次,創新合作模式。 在文創工作,公益性文化單位可以采用傳統的政府購買服務的方式委托企業開展文創工作,也可以采用新型的知識產權作價入股方式參與文創工作的開發、設計、銷售等全流程中。 最后,注重文創領域人才的培育。 目前對于大多數公益性文化單位來說,文創人才短缺的問題十分突出。 為此,應該抓住與社會力量合作的機會,向企業學習培育文創設計、開發、營銷等人才,為文創工作的可持續發展打下基礎。

第二,在文創工作進入成熟階段后,政社合作模式將轉變為以公益性文化單位為主,社會力量為輔。公益性文化單位設置專職文創人員,負責文化設計、開發、包裝等工作,企業則負責營銷工作。 這種政社合作模式在厘清公益性化單位以及社會力量性質的基礎上,突出了兩者特點,同時實現了文創工作社會價值和經濟價值。

4 結語

公共文化供給側改革是提升國家文化軟實力的重要途徑,而政社合作是公共文化領域供給側改革的重要手段。 目前,國家公共文化服務供給運營的政社合作模式還處于起步階段,但是隨著一批政社合作項目的運行,公共文化服務政社合作供給和運營機制的理論基礎和實踐經驗將更加豐富和完善。政府應不斷優化與社會力量合作模式,充分利用其資源及管理理念,彌補公共文化領域建設的不足,不斷提升公共文化服務供給和運營效能。