深圳立體公交綜合車場開發策略及建設模式研究

胡家琦 周 軍 梁對對

（深圳市規劃國土發展研究中心，深圳 518040）

引言

城市公交場站受用地緊缺、經濟價值不高等多種因素影響，落地建設越來越困難。目前，國內相關研究主要針對公交場站設施綜合開發理念思路[1-2]、 立體公交綜合車場（以下簡稱“立體車場”）規劃設計調度運營[3-7]、投融資模式[8]以及相關城市試點案例具體介紹[9-10]，缺少立體車場實施層面開發策略、建設模式的深入分析。

深圳全市共規劃26座立體車場，由于前期開發策略和建設模式不明確，實施進度并不理想。本文分析了相關城市立體車場的發展經驗，結合深圳近年來的規劃建設實踐，總結形成了土地資源緊約束背景下立體車場的開發策略、建設模式和適用 條件。

1 立體車場發展經驗比較：開發策略、建設模式

香港、上海和成都結合各自城市發展背景、土地政策、公交行業發展差異性，形成了不同的立體車場開發策略和建設模式。

1.1 香港——企業主導土地資源緊約束背景下的集約化發展模式

香港采用企業主導、多層立體建設模式，由公交企業（如九龍巴士）負責綜合車場的設計、投資、建設。現有4個多層立體中央車場，用地來源主要為公交企業早期向政府購買或用地置換獲得土地使用權，均采用多層立體建設形式（建2停3），配套少量辦公場所供公交企業自用。投資建設和運營管理均由公交企業負責。

1.2 上海——政府主導優先保障公交功能前提下的多元化發展模式

上海采用政府主導投資建設模式，將用地無償劃撥給國有獨資企業上海交通投資集團有限公司，由其負責公交停保場的投資、建設、管理。采用多層立體建設形式（建2停3至建4停5），部分區位好、占地大（面積在4-5hm2以上）的公交停保場進行一定程度的綜合開發（采用鄰近建設形式，非上蓋），相關物業只租不售，以站養站。

1.3 成都——企業主導經濟效益可持續目標下的公交場站綜合發展模式

成都市政府采用作價出資方式支持國有獨資企業公交集團主導車場捆綁經營性物業綜合開發。其中，土地以協議出讓按每畝作價100萬元注資到公交集團，相關部門以凈地方式無償移交給公交集團。市規劃局按商業兼具公交場站功能（實際執行時，兼容商業金融、住宅部分可大于50%）給出用地規劃條件。公交集團自用、自管，自行承擔運營維保費用。

上述幾個城市立體車場建設模式及特點見表1。

2 深圳立體車場開發策略

2.1 深圳立體車場規劃選址特點

深圳立體車場規劃用地條件普遍較差，用地規模較小，土地權屬復雜（圖1）。深圳公交場站建設嚴重滯后，大量車輛利用臨時場地停放。同時，公交場站綜合開發缺少明確的規范指引、綜合開發功能和指標確定辦法、土地政策限制等，基本采取一事一議方式，周期較長。深圳立體車場選址中有4處為公交企業早期劃撥用地，公交企業有意愿對土地進行綜合開發配建經營性物業，但需突破現行土地政策（通過劃撥獲得土地使用權，若需配建經營性物業，需收回用地重新招拍掛出讓）。

2.2 深圳立體車場綜合開發策略

結合上述特點，通過對建設形式、土地政策、產權限制等方面深入比較研究，最終形成了具有集約高效、多元靈活特點的開發策略如下。

（1）提高立體車場用地集約利用效率。深圳高密度城市開發導致單個車場公交停車需求巨大（服務范圍按5km），在用地規模緊約束下，必須提高集約利用效率，利用有限的立體車場解決全市1.4萬輛公交車輛夜間停車需求。通過把多層立體建筑層數提升到“建6停7”（表2、圖2），實現“多層”到“高層”轉變。

表1 主要城市立體車場建設模式及特點

圖1 深圳立體車場選址典型案例

表2 單車占地指標統計

圖2 配套用房局部上蓋的一體化設計案例（大運新城立體車場）

（3）政府主導，多元化的投資主體。現行國內公交場站主要為政府劃撥用地，由公交企業自行建設，政府提供財政支持。香港立體車場多為1980年代建設，主要是巴士公司在“利潤管制協議”下，有動機購入土地和建設多層車場。1990年代“利潤管制協議”撤銷后，巴士公司建設永久車場的動機減弱，開始主要依賴短租土地，場站穩定性變差，不利于公交運營。由于用地條件限制，深圳立體車場可配建物業開發規模有限，綜合開發企業投資財務基本不可行，必須探索多元化的投資模式，減輕政府投資壓力。

3 深圳立體車場建設模式類型及適用條件

基于前文開發策略，結合深圳立體車場近幾年建設實施經驗，從投資主體、是否綜合開發以及建設形式等方面總結提出具有“政府主導、多元主體、集約高效，新技術應用”等深圳特色的四類建設模式（圖3），具體特點如下。

圖3 深圳立體車場建設模式類型及典型案例

（2）協調用地條件、土地政策與綜合開發關系。

“政府投資、多層立體”：政府財政直接投資，成都針對大地塊（3-10萬m2）捆綁綜合開發經營性物業模式進行了探索。功能主要為樞紐站（包含乘客乘車、線路運營調度和停車功能），一定程度發揮了公交場站的正外部效益。建設形式上采用分離式布局，減小公交場站功能與開發物業品質效益的干擾。劉永欣等在研究成都公交場站立體復合開發相關案例后提出，受土地政策影響，公交場站用地供給方式仍是復合開發的主要障礙[9]。 深圳立體車場用地條件普遍較差，經營性物業開發價值不高。綜合開發配建保障性住房能夠增加保障房建設用地來源，同時保障房建設也可采用與立體車場相同的土地供應方式（劃撥或協議出讓），但需協調土地政策。建設多層立體車場，僅配套必要的業務管理用房，不進行綜合開發；“政府投資、綜合開發”：政府財政直接投資，在優先滿足立體車場功能與停車規模前提下，結合周邊規劃條件配套一定規模保障性住房；“企業投資、綜合開發”：公交企業自行投資，在優先滿足公交需求前提下，鼓勵其綜合開發配套保障性住房，建成后立體車場移交給市交通部門，保障性住房按照相關政策處置；“公私合營、立體機械”：采用政府與社會資本合作模式（PPP），建設機械式立體車場，社會資本運營收入包括充電服務費、洗車及財政運營補貼（大部分）。

表3 各類建設模式適用條件分析

結合各類建設模式特點，通過比較各自優勢和劣勢，并從用地條件（規模大小、地塊形狀）、城市區位、周邊公共配套、用地產權等方面總結出適用條件見表3，也可為其他城市選擇立體車場建設模式時提供借鑒。

4 結語

不同城市立體車場開發策略與實施路徑差異很大，香港、上海、成都等城市結合各自城市發展背景、土地政策、公交行業發展差異分別形成了自己的發展模式。存量發展背景下，深圳立體車場面臨用地條件差、需求緊迫和用地產權復雜等自身特征，通過深入實踐，最終探索形成了具有“政府主導、多元主體、集約高效、新技術應用”等特色的四類建設模式。希望本文對深圳實踐經驗的總結歸納可為其他城市立體車場建設提供新的思路和方向。