政府福利供給存在的問題及政府購買服務的優化路徑研究

胡可欣

摘 要：在建設服務型政府的背景下，優化社會福利的供給路徑是轉變政府職能、構建新型社會服務體系的重要任務。本文通過對福利供給制度及政府購買服務演變機制的分析，明確我國福利供給制度存在的問題，提出社會組織參與社會福利供給的優化路徑。通過明確政府職能定位、構建公共服務供給主體多元化發展的運行機制、強化政府購買服務的規范性以及加強專業人才的培育實現公共服務供給質量的提升。

關鍵詞：政府；福利供給；購買服務

一、引言

當前，我國政府的福利保障體系仍處在發展和完善階段，政府的福利供給制度仍存在較大的改進空間。隨著全球社會福利理論與實踐的發展，我國政府在嘗試積極推進社會福利供給主體多元化的進程，引入社會組織參與到社會福利供給的過程中。政府購買服務是推動政府職能轉變的重要舉措，是建設“服務型政府”的必要條件。

公共治理理論認為，政府不是公共管理的唯一主體，非營利部門、各種社會團體、私營部門也可以參與，政府的職能是掌舵而非劃槳，政府應該轉變職能把更多具體的事務讓渡到社會。服務型政府建設表明公共服務供給將由單一的供給主體轉變為包括市場和社會力量等在內的多元化供給主體。多元化的供給主體強調在服務型政府建設進程中政府角色的轉變，政府要從“政府本位”轉變為“公民本位”，從市場機制中的“主導者”轉變為“指導者”，從公共服務供給的“直接提供者”轉變為“規劃組織者”。

二、福利供給制度的形成與發展

（一）福利保障體系

蒂特馬斯指出存在兩種福利國家，一種是為人們提供教育、健康服務和社會保障的顯性福利制度，另一種只惠及中產階級的隱性福利制度。基于前者的定義，歐美國家先后建立了以高福利為內涵的社會保障制度，形成了從搖籃到墳墓的社會保障體系。伴隨著社會福利費用的巨額增長，社會福利制度“騎虎難下”。于是，各國政府開始探索福利制度的調整和改革，通過減弱政府的角色，引入私有化的方式來尋求公共服務提供新模式。

以社會福利的體制轉變和發展趨勢作為視角。西方社會福利制度的初期，從單一的普通濟貧發展為國家保障。西方社會福利制度往往溯源至《濟貧法》這項社會保障措施，規定了國家以稅收轉移支付的方式實施社會救助，試圖通過行政救濟和收容措施來緩解貧困、失業等社會問題。社會福利服務始終占據著制度框架的基礎性、核心性與關鍵性地位，國家政府是福利服務最主要責任主體和財政資金提供者。

以經濟活動為視角。社會福利制度經歷了商品化—非商品化—再商品化的曲折演進。隨著社會的現代性轉型和變遷，人類生活由原本的經濟“嵌入”在社會之中，轉向了社會依附于市場經濟體制的時代。社會福利及其作用方式也發生了市場化、商品化的轉變。當市場化和商品化過程并不能提供完全的保障和福利，社會福利制度開始有非商品化的需要。福利國家是最為典型的制度設計。國家提供的社會福利使勞動者免于貧困，能夠不完全依賴于市場和出售勞動力而生存。但是，隨著福利國家的擴張，高額的福利支出推高了稅負，生產成本和社會成本越來越高，抑制了再生產和資本積累的擴大能力。福利國家陷入財政危機，社會也陷入了各種問題的危機。

（二）政府購買服務

政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，由財政出資通過委托或公開招標等方式，交給有資質的個人或者社會組織來完成。購買是市場的基本手段，政府購買服務是連接政府與市場、社會及家庭與個體的重要橋梁，是發揮政府管理職能和社會治理功能的重要抓手。很多學者認為，社會福利完全依賴政府或市場都是難以為繼的。政府部門由于資源限制、財政壓力和改革驅使不得不改革服務的供給方式。政府購買服務是推動公共服務市場化和社會化的重要手段，能夠促進資源合理配置，實現多元主體中心共同參與治理與社會福利供給機制相融合。

在我國，政府購買服務也存在諸多風險與挑戰。首先，作為一種世界性的制度安排，政府購買公共服務的經濟效率仍待檢驗，同時存在缺乏競爭、機會主義、供應商壟斷等風險。

其次，我國政府購買公共服務的法律制度建設尚不健全，在組織資質規范、合同監管、信息公開等制度方面缺乏約束。最后，政府購買公共服務改變了政府與社會組織的關系格局，總體上呈現社會組織對政府政策及資源的依附，這是組織獲得合法性的一種生存策略。

政府在社會福利體制中的主導程度經歷了由低到高再變低的過程，尋求政府與市場的平衡，建立適宜的社會福利體系是當務之急。政府購買服務是一個較為新鮮的方式，我國在借鑒西方這一先進經驗時，需結合實際。值得肯定的是，政府購買服務有效提高了福利服務的水平，為社會福利領域增添了新的活力。

三、我國福利供給存在的問題

（一）社會福利供給模式單一，公共服務效率低下

在政府提供社會福利服務的過程中，出現了成本高但效率低的狀況。根本原因在于政府公共服務缺乏利益驅動機制。政府長期壟斷社會福利服務，缺乏對效益和效率的追求，社會福利供給效率低下，造成公共資源的浪費、公共需求難以滿足。此外，對所提供的社會福利服務的效率和效益監督力度不足，也是造成社會福利供給模式單一、服務效率低下的原因，易引發公眾對政府的信任危機。

（二）績效評價評估體系缺失，監督管理機制欠缺

我國政府購買社會福利服務模式尚處于摸索階段，社會福利供給的評估模式和績效評價體系還不健全，全國性的法律和政策文件比較少。民政部和各級政府主要采用政府部門直接評估、第三方評估和綜合性評估等三種評估模式，但規定較為籠統，缺乏可操作性。存在著公開度不夠、專業性不足以及權力尋租等問題。由于法律和政策制度的不健全，購買社會福利服務的過程中存在著評估和監管都缺乏統一標準、隨意性較強、政府自主權過大等問題。

（三）社會組織運作能力不足，資金匱乏規模弱小

鑒于政府提供社會福利和公共服務效率較低的現狀，社會組織需要有更多機會扮演社會福利參與者和提供者角色。我國現有的社會組織普遍存在著規模較小、組織能力薄弱、資源不足等問題。社會組織在發展過程中面臨多頭管理與多重制約的困境，還面臨著發展資金匱乏的局面。受現實條件的制約，即使社會組織有發展壯大的需要，但與政府購買社會福利服務的要求相比，在數量和運作能力方面仍然存在諸多不足，尚不能提供優質的社會福利服務。

（四）文化價值理念相對滯后，公眾參與機制缺乏

我國政府購買社會福利服務的發展歷史不長，制度和機制構建還不完善，政府的角色和定位尚未明晰。一方面，由于社會福利領域在市場準入制度的限制，社會福利長期由政府組織主導提供；另一方面，社會組織的發展處于起步階段，規模較小，權威性不足，很難得到公眾的信任和認同。在現行的評估體系中仍存在公眾性不足的現象，缺少專業、獨立、多元的公眾監督評估機制。社會公眾是社會福利服務的直接受益者，然而在各地購買社會福利服務的過程中，依然缺少相應的規范與程序，公眾參與的渠道較少。

四、政府購買服務的優化路徑

（一）明確政府職能定位，建立平等合作關系

明確政府職能定位，就是明確政府是”有限政府”，應當與市場和社會進行合理分工與合作，特別要注意避免出現“越位”、“缺位”和“錯位”等問題。在以往的政府關系中，政府具有絕對的權威，隨著社會的發展和公眾自我意識的增強，公眾希望享受到更好的公共服務。政府應積極引導社會組織的發展，認識到自身的有限性及與社會組織合作的可行性、必要性，在對社會組織進行依法管理的同時，為其生存發展創造良好的環境。

（二）構建公共服務供給主體多元化發展的運行機制

首先，應當完善公共服務供給的決策機制，在整個決策過程中要堅持以民眾需求為導向。其次，應當構建合理合法的責任追究機制，明確公共服務供給參與者的權力與義務，降低運行風險。再者，構建公共服務供給公平競爭機制，考慮包括政府、市場、社會自身內部競爭以及相互之間競爭的規則與程序，確保機制構建的公平性、合理性、科學性和規范性。

（三）強化政府購買服務的規范性，完善相關制度機制建設

推進和完善政府購買公共服務，必須科學把握公共服務多元化供給的步驟和流程。首先應建立實時動態的監督體系，對社會組織服務的過程和成果進行監督，做到事前事中事后的全面監督。不僅有利于社會組織保障所提供的公共服務的質量，也能有效保證政府嚴格控制服務資金，避免出現權力尋租現象。政府應制定一套科學的評估標準和準則，對社會組織提供服務的質量、效益、滿意度等方面進行評估，引入第三方評估機構和公眾的外部監督評估，保證評估結果的客觀公正。

（四）加強社會組織和社工人才的培育，提升公共服務供給質量

社會組織發展需要專業人才，需要政府和社會組織自身的共同努力。一是政府制定相關政策，培養一大批理論和實踐相結合的專業教師和學生，成為社會組織發展的中堅力量。二是加強社會組織內部現有人員的培養。提高社會工作者從業積極性，定時聘請專業的學者對內部人員進行培訓，提高理論知識和實踐操作技能水平，培養為社會公眾服務的精神，健全激勵機制，對優秀社會工作者給予獎勵，為社會組織發展獻計獻策。

五、結論與討論

長久以來，各國政府在發展中不斷地明晰自我定位，從“守夜人”到“全能政府”再到“有限政府”的探索，不難看出，政府在為公眾提供服務的過程中不斷地實現自我優化。改革開放以來，我國政府通過不斷改革，轉變政府職能為公眾提供更優質的公共服務，提高政府效能。通過向社會組織購買公共服務，促使政府加快職能轉變，是一種新的思路。但是，我國政府購買社會組織服務從起步到完善還有很長的一段路要走。在完善我國社會福利體系的歷程中，不僅要學習先進國家的經驗，也要結合我國國情因地制宜地。同時，落實制度需要強執行力才能保證制度的貫徹，保證此項改革不會虎頭蛇尾，不會流于形式。

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