碳達(dá)峰行動(dòng)期的車(chē)購(gòu)稅收入變化前瞻分析

文/圖|交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 黃麗雅 崔敏 馬衍軍 楊文銀

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》）提出交通運(yùn)輸領(lǐng)域“到2030年，當(dāng)年新增新能源、清潔能源動(dòng)力的交通工具比例達(dá)到40%左右”的目標(biāo)要求。我國(guó)交通工具在數(shù)量上以汽車(chē)為主，2020年新能源和清潔能源汽車(chē)在新車(chē)銷(xiāo)售量中的占比僅為6%左右，未來(lái)這一比例將大幅提高，意味著我國(guó)汽車(chē)消費(fèi)結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大變化。

作為引導(dǎo)汽車(chē)消費(fèi)的重要手段，車(chē)輛購(gòu)置稅（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“車(chē)購(gòu)稅”）的調(diào)整方向及汽車(chē)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化將引起車(chē)購(gòu)稅收入變動(dòng)，進(jìn)而影響交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)資金保障。因此，需要根據(jù)碳達(dá)峰工作的目標(biāo)要求，預(yù)判車(chē)購(gòu)稅收入變化趨勢(shì)，提早研究應(yīng)對(duì)措施。

政策調(diào)整對(duì)車(chē)購(gòu)稅收入的影響

我國(guó)實(shí)行在汽車(chē)消費(fèi)環(huán)節(jié)對(duì)購(gòu)置應(yīng)稅車(chē)輛按計(jì)稅價(jià)格一次性征收10%的車(chē)購(gòu)稅政策，為鼓勵(lì)1.6升以下小排量乘用車(chē)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“小排量乘用車(chē)”）和新能源汽車(chē)消費(fèi)，對(duì)這兩類(lèi)汽車(chē)實(shí)行了臨時(shí)性減免政策。其中，對(duì)小排量乘用車(chē)，分別于2009～2010年、2015～2017年實(shí)行過(guò)兩輪減征，每輪先將稅率降至5%，待該類(lèi)車(chē)型消費(fèi)增長(zhǎng)達(dá)到一定規(guī)模后，再將稅率提高至7.5%；對(duì)于新能源汽車(chē)，則以達(dá)到一定技術(shù)條件要求為門(mén)檻，自2014年9月1日起一直免征車(chē)購(gòu)稅（表1）。

表1 針對(duì)小排量汽車(chē)和新能源汽車(chē)的車(chē)購(gòu)稅減免政策

實(shí)施車(chē)購(gòu)稅減免政策，很大程度上促進(jìn)了小排量乘用車(chē)和新能源汽車(chē)的消費(fèi)。其中，小排量乘用車(chē)的新車(chē)銷(xiāo)售量在第一輪優(yōu)惠期間（2009～2010年）年均增長(zhǎng)超過(guò)50%，第二輪優(yōu)惠期間（2015～2017年）年均增速也達(dá)到9%，明顯高出同一階段無(wú)優(yōu)惠年份的增速（圖1）。新能源汽車(chē)的新車(chē)銷(xiāo)售量自2014 年起年均增長(zhǎng)約86.4%，比2011～2013年的增速提高了27.6%（圖2）。

圖1 小排量乘用車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量變化

圖2 新能源汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量變化

減免政策的影響主要取決于減免車(chē)型的銷(xiāo)售量占比

從政策實(shí)施效果來(lái)看，車(chē)購(gòu)稅減免政策能夠?qū)ζ?chē)新車(chē)銷(xiāo)售量、汽車(chē)消費(fèi)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響車(chē)購(gòu)稅收入（圖3）。2001～2008年，由于絕大多數(shù)汽車(chē)均按10%的稅率征稅，車(chē)購(gòu)稅收入與汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量的變化趨勢(shì)基本一致。但自2009年實(shí)行小排量乘用車(chē)優(yōu)惠政策開(kāi)始，車(chē)購(gòu)稅收入與汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量的變化趨勢(shì)開(kāi)始出現(xiàn)一定差異。

圖3 全國(guó)汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量及車(chē)購(gòu)稅收入變化

第一輪優(yōu)惠期間（2009～2010年），汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量和車(chē)購(gòu)稅收入的增速均大幅提高，年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到34.6%、37.9%，車(chē)購(gòu)稅增速高于汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量增速。原因在于這輪優(yōu)惠不僅鼓勵(lì)了消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)小排量乘用車(chē)，同時(shí)也刺激了整個(gè)汽車(chē)市場(chǎng)的消費(fèi)，使車(chē)購(gòu)稅征收基數(shù)擴(kuò)大。第一輪優(yōu)惠結(jié)束后，汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量和車(chē)購(gòu)稅增速均有回落。

第二輪優(yōu)惠期間（2015～2017年），受消費(fèi)升級(jí)、排放標(biāo)準(zhǔn)提高等因素影響，汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量和車(chē)購(gòu)稅收入均先降后升，年均增速分別為4.4%、6%。汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量的增速相對(duì)無(wú)減免優(yōu)惠情況下沒(méi)有明顯增長(zhǎng)，車(chē)購(gòu)稅收入則出現(xiàn)一定下滑。表明這輪針對(duì)小排量乘用車(chē)的減稅政策在刺激汽車(chē)消費(fèi)方面的作用有限。隨著小排量乘用車(chē)銷(xiāo)售量占比的降低，小排量乘用車(chē)減稅政策的效果逐步式微。

2018年起，汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但車(chē)購(gòu)稅收入仍在持續(xù)增長(zhǎng)。其原因包括取消小排量乘用車(chē)稅率優(yōu)惠、汽車(chē)商品銷(xiāo)售額增長(zhǎng)等。總體上看，我國(guó)汽車(chē)消費(fèi)的價(jià)格敏感性較高，特定車(chē)型的車(chē)購(gòu)稅減免政策對(duì)于車(chē)購(gòu)稅收入的影響主要取決于其車(chē)型銷(xiāo)售量及銷(xiāo)售額的占比。

新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量占比提高，減免政策的影響加速顯現(xiàn)

截至目前，新能源汽車(chē)免稅政策對(duì)于車(chē)購(gòu)稅收入的影響總體較小，原因在于新能源汽車(chē)在汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量中的占比很小，最高僅為5.4%（2020年）。同時(shí)，天然氣汽車(chē)2020年銷(xiāo)售量為14萬(wàn)輛，僅占當(dāng)年新車(chē)總銷(xiāo)售量的0.6%（圖4）。

圖4 新能源汽車(chē)和天然氣汽車(chē)的新車(chē)銷(xiāo)售量占比變化

為了實(shí)現(xiàn)“2030年銷(xiāo)售新車(chē)中新能源汽車(chē)、清潔能源汽車(chē)的占比將提高到40%左右”的目標(biāo)，《行動(dòng)方案》提出了更廣泛推廣新能源汽車(chē)、電動(dòng)化替代城市公共服務(wù)車(chē)輛及電力、氫燃料、液化天然氣動(dòng)力重型貨運(yùn)車(chē)輛等措施。近年來(lái)，新能源汽車(chē)購(gòu)置補(bǔ)貼政策對(duì)新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量的影響十分顯著，但影響主要趨于短期（圖5）。綜合判斷，到2030年，新能源汽車(chē)將成為實(shí)現(xiàn)“40%目標(biāo)”的主力，其占比將遠(yuǎn)高于液化天然氣汽車(chē)等清潔能源車(chē)，隨著新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量及占比的快速提升，針對(duì)該車(chē)型的稅收優(yōu)惠政策對(duì)于車(chē)購(gòu)稅收入的影響將加速顯現(xiàn)。

圖5 新能源汽車(chē)季度銷(xiāo)售量與補(bǔ)貼退坡的關(guān)系示意圖

車(chē)購(gòu)稅收入預(yù)測(cè)

碳達(dá)峰行動(dòng)對(duì)車(chē)購(gòu)稅收入的影響主要取決于汽車(chē)銷(xiāo)售趨勢(shì)和車(chē)購(gòu)稅等相關(guān)稅收政策調(diào)整情況。

從汽車(chē)銷(xiāo)售情況看，考慮到人均收入、二手車(chē)交易、機(jī)動(dòng)車(chē)報(bào)廢、新冠肺炎疫情、共享經(jīng)濟(jì)等因素的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)計(jì)從當(dāng)前到2030年，我國(guó)汽車(chē)新車(chē)銷(xiāo)售量還存在一定的增長(zhǎng)空間，其中新能源汽車(chē)的增速將顯著高于汽車(chē)總銷(xiāo)售量。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門(mén)初步測(cè)算，2021年新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量增速加快，在新車(chē)銷(xiāo)售量中占比已超過(guò)13%，比2020年提高7個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，考慮到有關(guān)部委有出臺(tái)政策以進(jìn)一步加大新能源汽車(chē)推廣力度的意愿，預(yù)計(jì)到2030年，新能源汽車(chē)的銷(xiāo)售量占比有較大可能會(huì)超過(guò)40%目標(biāo)。

從車(chē)購(gòu)稅政策調(diào)整方向看，雖然現(xiàn)行車(chē)購(gòu)稅免稅政策2022年底到期后是否延續(xù)尚未明確，但是隨著新能源汽車(chē)的保有量達(dá)到一定水平，以促進(jìn)該車(chē)型消費(fèi)為目的的免征車(chē)購(gòu)稅政策或?qū)⒚媾R逐漸調(diào)整和退出。同時(shí)，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出“推動(dòng)汽車(chē)等消費(fèi)品由購(gòu)買(mǎi)管理向使用管理轉(zhuǎn)變”，未來(lái)購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅收或?qū)p少，而使用環(huán)節(jié)的稅費(fèi)將提高。

綜合碳達(dá)峰目標(biāo)下的新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量趨勢(shì)，以及對(duì)未來(lái)車(chē)購(gòu)稅政策調(diào)整趨勢(shì)的判斷，可分3種情景對(duì)我國(guó)車(chē)購(gòu)稅收入未來(lái)變化進(jìn)行分析：

低情景 新能源汽車(chē)在新車(chē)銷(xiāo)售量中的占比以較快速度提升，在2030年達(dá)到40%。現(xiàn)行新能源汽車(chē)免征車(chē)購(gòu)稅政策到期后取消，改為減半征收，即自2023年起對(duì)符合條件的新能源汽車(chē)適用5%的稅率。對(duì)新能源汽車(chē)的補(bǔ)貼退坡、燃油車(chē)報(bào)廢和淘汰等均維持現(xiàn)行政策不變。

中情景 新能源汽車(chē)在新車(chē)銷(xiāo)售量中的占比快速提升，在2027年達(dá)到40%、2030年達(dá)到50%。現(xiàn)行新能源汽車(chē)免征車(chē)購(gòu)稅政策在新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量占比達(dá)到40%后取消，改為減半征收，即自2028年起對(duì)符合條件的新能源汽車(chē)適用5%的稅率。對(duì)新能源汽車(chē)的補(bǔ)貼退坡、燃油車(chē)報(bào)廢和淘汰等均維持現(xiàn)行政策不變，并通過(guò)實(shí)施降低新能源汽車(chē)的使用成本、提高燃油車(chē)的使用成本等政策措施來(lái)引導(dǎo)消費(fèi)者選擇新能源汽車(chē)。

高情景 新能源汽車(chē)在新車(chē)銷(xiāo)售量中的占比加速提升，在2030年達(dá)到60%。實(shí)施包括加強(qiáng)汽車(chē)使用管理、加快燃油車(chē)報(bào)廢等措施在內(nèi)的一攬子強(qiáng)化減碳政策。將新能源汽車(chē)免征車(chē)購(gòu)稅政策的實(shí)施期限延長(zhǎng)到2030年底。同時(shí)，進(jìn)一步提高新能源汽車(chē)免稅的技術(shù)要求，以促進(jìn)其技術(shù)進(jìn)步，由此造成的汽車(chē)生產(chǎn)成本上升，可通過(guò)提高補(bǔ)貼力度等其他政策措施來(lái)解決，以使新能源汽車(chē)的價(jià)格達(dá)到市場(chǎng)預(yù)期。

結(jié)果表明：低情景下，車(chē)購(gòu)稅收入在2021～2022年下降，2023年回升，此后持續(xù)緩慢下降（圖6），2030年為3315億元左右，比2020年減少約6%。該情景下，預(yù)測(cè)“十四五”“十五五”的車(chē)購(gòu)稅收入分別約為18350億元、17580億元（表2）。

圖6 各情景下2021～2030年全國(guó)車(chē)購(gòu)稅收入預(yù)測(cè)

表2 不同情景下車(chē)購(gòu)稅收入預(yù)測(cè)（單位：億元）

中情景下，車(chē)購(gòu)稅收入在2021～2030年間呈現(xiàn)“先降后增再降”的趨勢(shì)。其中，在2021～2025年間以較快速度下降，2028年由于新能源汽車(chē)銷(xiāo)售量占比達(dá)到40%、取消新能源汽車(chē)免稅政策而出現(xiàn)突增，此后繼續(xù)下降，但下降速度減慢。2030年為2890億元左右，比2020 年減少約18%。該情景下，預(yù)測(cè)“十四五”“十五五”的車(chē)購(gòu)稅收入分別約為16300億元、14050億元。

高情景下，車(chē)購(gòu)稅收入將持續(xù)減少，到2030年下降至1340億元左右，比2020年減少約62%。該情景下，預(yù)測(cè)“十四五”“十五五”的車(chē)購(gòu)稅收入分別約為15780億元、9660億元。

可見(jiàn)，在實(shí)施碳達(dá)峰背景下，車(chē)購(gòu)稅收入將發(fā)生顯著變化。3種情景中，車(chē)購(gòu)稅收入在2021～2030年間總體均為下降趨勢(shì)，尤其是在高情景下，車(chē)購(gòu)稅收入將快速下降，“十五五”期的總收入將比“十三五”減少40%以上。而在低情景下，車(chē)購(gòu)稅收入雖然在短期內(nèi)有小幅增長(zhǎng)，但長(zhǎng)期仍將持續(xù)下降，其短期增長(zhǎng)水平取決于提高新能源汽車(chē)稅率的年份和幅度。

政策建議

“十三五”期間，全國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)交通運(yùn)輸領(lǐng)域五年累計(jì)投入資金為7.5萬(wàn)億元，形成超過(guò)16萬(wàn)億元規(guī)模的固定資產(chǎn)投資。其中，車(chē)購(gòu)稅資金占交通建設(shè)中央財(cái)政資金的比例超過(guò)65%，是中央財(cái)政投資交通運(yùn)輸行業(yè)的重要資金來(lái)源。據(jù)估算，車(chē)購(gòu)稅帶動(dòng)全國(guó)交通固定資產(chǎn)投資效應(yīng)約為1∶6，對(duì)完成交通規(guī)劃建設(shè)任務(wù)、穩(wěn)定交通有效投資、支撐交通行業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。雖然車(chē)購(gòu)稅改革措施尚未出臺(tái)，但其改革動(dòng)向與交通行業(yè)發(fā)展的資金保障能力休戚相關(guān)。交通部門(mén)應(yīng)主動(dòng)參與車(chē)購(gòu)稅等相關(guān)稅收政策的決策制定，在對(duì)交通運(yùn)輸公共財(cái)政資金需求和保障能力跟蹤評(píng)估的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)改革和調(diào)整策略，確保交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)具有穩(wěn)定的資金來(lái)源。

加強(qiáng)交通運(yùn)輸公共財(cái)政保障能力評(píng)估

從以往車(chē)購(gòu)稅收入和支出情況來(lái)看，“十三五”期間，車(chē)購(gòu)稅收入扣除經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)的其他支出后，約86%的收入轉(zhuǎn)移支付至地方，用于支持地方公路水路事業(yè)發(fā)展。如果維持這一比例不變，從上述3種情景看，2021～2030年間車(chē)購(gòu)稅支出能力總體將呈下降趨勢(shì)，尤其是高情景條件下，車(chē)購(gòu)稅“十五五”期支出能力將比“十三五”減少約40%，如表3所示。

表3 不同情景下車(chē)購(gòu)稅用于交通的支出能力預(yù)測(cè)（單位：億元）

按照交通強(qiáng)國(guó)和國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)相關(guān)部署估算，“十四五”期的交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模總體上與“十三五”期相比仍將保持一定的增長(zhǎng)幅度。同時(shí)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，交通固定資產(chǎn)投資的“穩(wěn)定器”作用依然重要，例如2021年前三季度交通固定資產(chǎn)投資完成2.56萬(wàn)億元、同比增長(zhǎng)2%，有力對(duì)沖了經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)。此外，由于近年來(lái)基層財(cái)政收支矛盾加劇、地方財(cái)力不足的問(wèn)題日益凸顯，以車(chē)購(gòu)稅支出能力為代表的中央投資對(duì)于完成固定資產(chǎn)投資所發(fā)揮的帶動(dòng)作用也更為重要。因此，從預(yù)測(cè)情況來(lái)看，“十四五”期車(chē)購(gòu)稅支出能力增長(zhǎng)后勁不足，將加大中央和地方財(cái)政的支出壓力。

“十五五”期，車(chē)購(gòu)稅收入能力與不同的政策選擇密切相關(guān)，存在較高的不確定性，一旦出現(xiàn)高情景模式，必將帶來(lái)中央交通投資結(jié)構(gòu)和能力根本性的變化，并直接影響地方配套以及社會(huì)融資規(guī)模和能力，從而難以保障交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、國(guó)家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)資金。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)車(chē)購(gòu)稅資金變化的監(jiān)測(cè)，及時(shí)評(píng)估其對(duì)交通運(yùn)輸發(fā)展公共財(cái)政保障能力的影響，并做好多種情景的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

統(tǒng)籌推進(jìn)車(chē)購(gòu)稅改革及相關(guān)政策制定

新能源汽車(chē)的車(chē)購(gòu)稅優(yōu)惠政策 2021年《關(guān)于調(diào)整免征車(chē)輛購(gòu)置稅新能源汽車(chē)產(chǎn)品技術(shù)要求的公告》將插電式（含增程式）混合動(dòng)力乘用車(chē)的純電動(dòng)續(xù)駛里程由50公里下調(diào)至43公里，意味著在一定程度上降低了獲得免稅資格的技術(shù)門(mén)檻。如果未來(lái)對(duì)新能源汽車(chē)的車(chē)購(gòu)稅減免政策進(jìn)行調(diào)整，一方面應(yīng)充分考慮對(duì)新能源汽車(chē)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)作用，另一方面，政策的制定也應(yīng)充分考慮交通建設(shè)中央財(cái)政資金保障需求，在調(diào)整力度、調(diào)整節(jié)奏上做好銜接匹配。

車(chē)購(gòu)稅基本稅率調(diào)整 如果未來(lái)我國(guó)汽車(chē)消費(fèi)管理的重心逐步由購(gòu)置環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到使用環(huán)節(jié)，在減少購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅負(fù)時(shí)，對(duì)于車(chē)購(gòu)稅的稅率調(diào)整，應(yīng)充分考慮稅率變化后車(chē)購(gòu)稅收入能否滿(mǎn)足交通建設(shè)中央財(cái)政資金保障需求。

包含車(chē)購(gòu)稅在內(nèi)的稅制改革方案設(shè)計(jì) 在消費(fèi)稅改革中，如果將車(chē)購(gòu)稅與汽車(chē)消費(fèi)稅進(jìn)行整合，則將對(duì)車(chē)購(gòu)稅收入產(chǎn)生顛覆性影響，與之關(guān)聯(lián)的交通中央財(cái)政資金保障渠道也應(yīng)同步調(diào)整。若無(wú)其他可替代的交通建設(shè)資金來(lái)源保障，則需從整合后的汽車(chē)消費(fèi)稅收入中構(gòu)建用于交通建設(shè)的中央財(cái)政資金支出渠道。