現行農村產權制度下土地征收工作存在的問題與對策探析

□周夏青，魏曉迪，劉 兵，李玉瑩

（濟南市土地征收和綜合整治服務中心，山東 濟南 250102）

農村產權制度改革是國家為實現農村集體土地所有者、使用者權益，保護農民切身利益，推進農民用益物權權益實現的重要手段。土地征收工作是政府根據公共利益需要，通過合法程序征收農民集體土地的行政行為。兩者相互聯(lián)系又相互制約，既是保護農民切身利益的有效手段，又關系到政府實現公共利益的需要，是當前我國土地管理工作中的兩項重點工作內容，是實現我國土地管理法治化進程的重中之重。

1 農村產權制度改革和土地征收工作的有關情況

1.1 現行農村土地產權制度的建立

自中華人民共和國成立以來，我國農村產權制度的演變經歷了4 個發(fā)展階段：一是實行土地改革，把土地制度改變?yōu)椤案哂衅涮铩钡霓r民所有私營制；二是在土地改革基礎上，以生產資料入股分紅的互助合作形式的農民私有合營；三是經過高級農業(yè)合作社和農民人民公社化實現了集體公有公營，即土地所有權與土地經營權統(tǒng)一的產權制度；四是1979 年后實行集體所有家庭聯(lián)產承包責任制，實現了農村土地所有權與經營權的分離，并在20 世紀80 年代初便極大地促進了農業(yè)生產和農村經濟發(fā)展。自黨的十八屆三中全會部署開展以來，通過近5 年時間的努力，截至2018 年底，農村產權登記工作基本完成，我國農村土地產權的“三權分置”（所有權、承包權、使用權）格局基本形成。2019 年國家部署開展農村宅基地不動產登記工作，2019 年11 月山東省濟南市作為試點先行推進。但目前在“宅地一體”農村不動產權登記推進過程中，出現一些新情況、新問題，各地進度不一。

1.2 現行農村土地權屬界限的劃定

現行農村集體土地產權仍存在模糊不清的地方。根據《憲法》《土地管理法》等相關法律，城市土地屬于國家所有，但是“農民集體所有的土地到底是國家所有還是集體所有”則難以判斷，原屬于農民集體所有的土地權屬變得不明確。“城中村”的土地問題則很好說明，在城鎮(zhèn)化過程中，某些農村土地還是屬于農村集體所有，而其中一些則轉變?yōu)槌鞘型恋兀虼耍诿鞔_各地的土地權屬問題時，應當根據實際情況、劃分時間節(jié)點來確保工作準確的進行。

1.3 土地征收工作直面農村群眾切身利益

2020 年前的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中對很多原則性、細節(jié)性問題表述含糊，不適應當前形勢的發(fā)展，通過近3 年時間的調研，新的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》分別于2020 年和2021 年頒布實施，新法在很多原則性、細節(jié)性問題上都充分吸收了各方意見并進行了規(guī)范表述，涉及土地征收方面更是較之前發(fā)生重大變化。國家為切實保護失地農民的切身利益，提高了補償標準，嚴格了征收程序，加大了對違法用地的處罰力度。為盤活鄉(xiāng)村閑置土地資源，推動鄉(xiāng)村振興，對集體經營性建設用地入市提出了原則性規(guī)范意見。同時，為保證公共利益需要，在新法中增加了土地征收成片開發(fā)的內容。在新法舊法交替過程中，特別是在當前農村不動產登記未全部完成，農村集體經營性建設用地入市處于初始階段，各地在具體實施土地征收過程中反映出一些突出問題亟待解決。

2 存在的主要問題

一是農村不動產登記進程緩慢，制約了土地征收報批進程。農村不動產權登記是國家實施宅地一體、保障農民自身權益的有力手段，也是為下一步推進集體經營性建設用地入市的有力支撐。但是，在實際登記過程中，存在著以欺騙手段騙取經批準的宅基地、非法轉讓宅基地、擅自改變農村宅基地用途等問題。在宅地一體的不動產登記過程中暴露出很多前期土地管理工作中的漏洞和問題，致使不動產登記工作無法推進甚至產生了新的社會不穩(wěn)定問題。農村不動產登記進程緩慢，給土地征收工作帶來很大困難，即在遇有征收范圍同上述情況重合時，地上附著物的補償無法確定，補償數額和群眾的要求差距較大，群眾對土地征收工作不理解、不支持、不配合，不在調查清單簽字、不簽訂補償協(xié)議，導致報批進程較慢。

二是在現行法律框架之下，集體土地入市工作進程緩慢。自2016 年國家部署開展集體土地入市試點工作以來，全國共安排了33 個農村土地制度改革試點縣（市）。山東省禹城市、商河縣等試點大膽創(chuàng)新、積極推進，為該項工作的實施作了有益探索，但具體實施中還是遇到農地入市缺乏具體政策支持的困境。截至目前，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等相關法律法規(guī)，在集體經營性建設用地入市這一方面都只是提出了原則性規(guī)范意見，尚未出臺集體經營性建設用地入市的指導意見。同時，目前國家沒有集體經營性建設用地入市的土地增值收益核算辦法，地方在具體實施中缺乏依據。這些問題制約了集體經營性建設用地入市的工作進程，影響了集體土地用益物權的實現，與國家最初的設計初衷不符。

三是基層對土地征收工作中的成片開發(fā)編定方案理解有偏差。土地征收成片開發(fā)工作是國家在新法實施后考慮到我國城鎮(zhèn)化進程和目前經濟社會發(fā)展的實際情況，避免對經濟社會造成較大影響，有效緩解地方經濟發(fā)展和嚴格土地征收之間的矛盾而設定的。但是，個別基層單位片面理解成土地征收成片開發(fā)是給政府開設的一條突破征收“紅線”的新路徑，是原來開發(fā)區(qū)批設的變通方法。這就造成個別單位在編制土地成片開發(fā)方案時站位不高、編定不科學、操作執(zhí)行難度大，制約了土地征收工作開展，也影響了地方經濟的健康發(fā)展。審批流程如圖1 所示。

圖1 土地審批流程

四是地方政府征地權利擴大化造成征收土地制度設計有偏差。為了規(guī)范征地權利，同時保護被征地農民合法權益，國家確立了與征地方面有關的若干原則。首先是程序法定原則，征地必須嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的有關程序進行，不得違反程序進行征地活動，這在一定程度上有效限制了政府的自由裁量權，保護了被征地農民的合法權益。其次，征地工作的大前提是必須符合公共利益的需要，即所需的土地用作發(fā)展公共事業(yè)或是落實相關國家經濟政策。再次，合理補償原則，需要對被征地農民給予合理補償，彌補被征地農民因為征地造成的損失。遵守這些原則才能保障征地工作順利開展，避免引發(fā)社會矛盾。

3 存在問題的現狀分析

一是違法占地現象層出不窮是制約農村不動產登記進程的主要原因。在農村稅費改革后，有些群眾認為土地就是自己的，經常發(fā)生違法占地建設，加上監(jiān)管不到位，國土執(zhí)法沒有強制執(zhí)行權，導致違法占地建設大量增加。一戶多宅、亂占地、多占地建房急劇增加，導致村內舊房無人住、村外新房爭著建的現象加劇，嚴重浪費土地資源。近年來，由于農村經濟發(fā)展速度較快，農民的生產農機具和生產資料逐年增加，利用房前屋后的土地私自建設倉儲棚、私家車庫等各種建筑，私搭亂建經常發(fā)生，因此在對農村集體土地征收時補償費用差距加大，四方協(xié)議簽訂難度加大。

二是明確界定公共利益是土地征收制度的前提條件。公共利益不宜作具體的界定，往往具有不確定性和發(fā)展性。然而，在征地過程中，由于酌處范圍過大，往往達不到預期的效果。單一的“泛化監(jiān)管”或“列舉監(jiān)管”不具有說服力和可操作性。建議采用“泛化”與“列舉”相結合的方法，可以同時從兩個維度來進一步明確定義公共利益，既有確定性又有發(fā)展性，這樣就可以將公共利益界定為“社會規(guī)范調整的秩序形成的帶有社會普遍性的利益，包括國防建設；公共交通、水利、能源等公共事業(yè)或市政建設；教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、慈善機構等社會公共事業(yè)；國家重大經濟建設項目，但是以具有公益為限；其他以公益為目的具有社會普遍利益的事業(yè)”。

三是征地資源在市場經濟條件下的有效配置需要符合要求。在市場經濟條件下的一個重要前提是產權明晰，只有產權明確，買賣雙方擁有對財產的處置權，才可能實現資源有效配置。根據土地管理有關法律規(guī)定，農地資源在非農業(yè)建設用地土地市場的配置，必須要經過征地環(huán)節(jié)。就是說政府要先把集體土地變?yōu)閲型恋兀侔淹恋毓珷I給用地者，這是最起碼的經濟學常識。這樣一來就要思考一個問題，既然農地資源最終還是要配置到土地市場上，能否撇開征地問題，建立一個農地市場，就像國有土地使用權市場一樣，讓農民直接與用地者交易，以此來實現農地在非農業(yè)建設用地市場上的有效配置。這個問題關鍵就是要看農地在法律上是否具有轉讓權。《土地管理》第六十三條規(guī)定“農民集體土地所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業(yè)建設……”這里的土地使用權既包括集體農用地即農戶承包經營權，也包括集體建設用地使用權，一般情況下（除例外）都不能出讓、轉讓和出租用于非農建設。

四是新舊法規(guī)銜接時期調整補償標準是切實維護農民的利益。近年來，全國各地正在進行農村土地征收工作，新農村建設有條不紊的進行。土地是農民賴以生存的根本，土地被征收后，會給予農民經濟上的補償。由于各地經濟水平不同，各地區(qū)之間的補償標準也存在差異，但是國家有一個統(tǒng)一的標準，各地可以根據實際情況進行相應的調整。例如，山東省及山東省濟南市近年來相繼出臺了《山東省土地征收管理辦法》（省政府令第226 號）《山東省人民政府關于調整山東省征地區(qū)片綜合地價標準的批復》（魯政字〔2015〕286 號）《山東省征地區(qū)片綜合地價》（魯自然資發(fā)〔2020〕4 號）《關于濟南市征地地上附著物和青苗補償標準的批復》（魯國土資字〔2017〕383 號）等文件。

4 有關意見建議

一是加快農村不動產登記工作進程。針對當前農村不動產登記中遇到的突出問題，建議省、市一級出臺相關文件，明確不動產登記的有關政策，特別是對于房地一體的認定明確處置意見，例如，一戶多宅中的繼承問題、老年房和看護房的認定、房地分離現狀、城市戶口回村購房、村民間的宅基地互換等問題。

二是盡快出臺有關集體經營性建設用地入市的相關指導性意見。集體土地入市前期，地方的積極性比較高，但具體實踐中，很多制約因素造成進展受阻，影響了地方積極性。目前，基層在集體土地入市過程中亟須國家、省對集體經營性建設用地出臺集體經營性建設用地入市的指導意見和土地增值收益核算辦法。建議國家和省級政府盡快出臺相關規(guī)范性文件，規(guī)范入市工作；參照國有建設用地出讓平均增值收益分地區(qū)、分等級測算辦法，明確集體經營性建設用地入市的平均增值收益標準，提高工作積極性。

三是完善土地征收中的成片開發(fā)制定標準，嚴格審批。自然資源部和省自然資源廳對于土地征收成片開發(fā)方案編制都制定了詳細的指導意見和編制標準。但無論是新《土地管理法》還是自然資源部、省級自然資源廳的指導意見都是從宏觀層面進行了規(guī)范，對保護被征地農民的知情權以及符合相關規(guī)劃方面要求比較明確詳細，但是對于土地成片方案制定的規(guī)模未作明確要求，以致出現個別區(qū)縣在制定方案時“攤大餅”，方案規(guī)模明顯超出用地計劃。建議省、市在審查土地開發(fā)方案時明確規(guī)模控制標準，同時加大方案實施的督察力度，對于不能按期完成征收任務的區(qū)（縣）采取有效、綜合的手段進行制約。

四是探索土地增值收益合理分配，使保障機制合理多元化。首先，在看待征用農村土地后產生的土地增值收入，應當顧及三方的分配機制。計算土地的實際增值收入，然后根據各地的實際情況，探索土地增值收入的分配比例。在農民集體內部合理分配增值收入。其次，涉及農民住房的土地征收，政府部門應優(yōu)化補償方式，在可以實行貨幣補償、實物補償、債權補償以及股權補償相結合的方式上，保護和改善農民的生活條件，確保農民利益不受損失。再次，探索綠色就業(yè)渠道，建立就業(yè)指導部門，為想獲得更多技能或愿意在城市工作的農民提供技能培訓。完善社會保障體系。將符合條件的多數農民納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城市社會保障體系，在加大資金投入力度的情況下，建立滿足社會經濟發(fā)展需求的農村社會保障標準。