大數據賦能政府購買公共服務監管的路徑研究

[摘? 要]大數據作為技術治理工具，可以增強政府購買公共服務監管的效能，驅動監管方式由傳統的人工、靜態、碎片化監管轉向智能、動態、整體性監管。然而，大數據有效賦能政府購買公共服務監管還存在法律法規、技術支撐、人才培育、協同機制等多維困境，應建立健全政府購買公共服務監管的法律法規，加快一體化的政府購買公共服務大數據監管平臺建設，強化政府購買服務領域大數據人才的培育，構建多主體協同共享的大數據監管機制，為全面提升大數據監管效能，化解政府購買公共服務風險提供強有力的支撐。

[關鍵詞]大數據;政府購買;公共服務;監管

[中圖分類號]D630.1? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）04-0069-06

一、問題的提出

隨著推進國家治理體系與治理能力現代化的提出，政府購買服務已日益成為滿足公共服務多樣化需求，深化公共服務供給側改革，推進社會治理創新的重要工具。然而，伴隨政府購買公共服務實踐向縱深推進，購買失靈、供給方壟斷、逆向回購、公眾滿意度不高、財政資源浪費等一系列購買公共服務風險不斷凸顯，為有效規避風險，提升購買服務質量，必須要強化監管。菲利普·庫珀認為“購買服務的質量取決于合同監管的質量”[1]48。中華人民共和國財政部2020年施行的《政府購買服務管理辦法》強調應盡快建立健全政府購買公共服務監督管理機制。[2]大數據具有數據海量化、數據多元化、數據精準化、數據智能化的顯著優勢，可以憑借大數據的有效嵌入，全面提升政府購買公共服務全流程的監管能力和監管水平，對于有效克服政府、社會組織及服務對象間信息不對稱的困局，有力化解和防范購買公共服務風險具有重要的意義。

學者們已針對政府購買公共服務監管的內涵、必要性與監管方式的變革提出了一系列觀點。有學者認為，公共服務的合同監管是在訂立服務合同后，確保與服務合同內容保持一致的管理行為。政府購買公共服務的監管是有效防止服務承接者和政府購買主體違約的重要手段，是確保公共服務購買質量和效果必不可少的環節。[3]政府購買公共服務制度實施后，并沒有削弱政府的監管職責，反而是對政府監管職責提出了更高的要求。[4]當前政府購買公共服務監管方式較為傳統，依賴現場監管、人工監管，效率低下。[5]因此應該在政府購買服務合同履行的監管方式上，逐步建立起以信息技術、感應技術、檢測技術為主導的現代化查驗手段。[6]云監督是“互聯網+監督”的一種新形態，是互聯網、物聯網、云計算與大數據疊加融合的一種監管技術，開辟了全新的監管模式與路徑。[7]大數據本身所具有的特點和優勢及其可應用性，正吻合了強化監管在信息方面的需求，故而有必要推動大數據在政府預算監管中的發展和應用，努力打造精準監管、多方協作的政府監管新模式。[8]上述一系列觀點闡明了強化政府提高公共服務監管能力的必要性，并分析了大數據、云計算、區塊鏈等技術治理工具對政府監管方式變革的驅動作用，但尚缺乏將大數據嵌入政府購買公共服務監管的深入性研究。

二、大數據賦能政府購買公共服務監管的邏輯理路

（一）由固化靜態監管轉向實時動態監管

傳統的政府購買公共服務監管主要是來源于公共服務承接者的自評、匯報材料、政府抽查、公眾滿意度測評和社會監督這幾種方式，監管內容統一，監管項目較為固定，監管形式刻板化與程式化、靈活性不足[9]，公共服務實際供給水平、供給狀況難以在第一時間反饋給監管主體，監管信息缺乏時效性，會導致政府購買公共服務監管失靈。由于政府購買公共服務包含了購買前、購買中、購買后多個連續的動態環節，除了預算信息較為固定外，無論是服務承接商的身份信息、購買服務項目的運作信息，還是服務供給的過程信息都會隨環境變化、供給主體能力、服務對象需求等進行動態調整，因此傳統的監管難以做到全天候實時監管。而大數據技術的嵌入，強化了監管信息傳輸的及時性，可以實現對購買服務項目全過程實時數據進行整合、匯總與清洗、挖掘，并對不同環節的多類型信息進行比對、加入動態的外部條件因素進行智能識別與計算，精準掌握購買服務項目的動態變化情況，及時發現承接主體隨意調整相關服務內容與服務標準的問題，對任何反常的交易與運行狀態進行跟蹤與記錄，實現對公共服務承接主體的撇脂行為和機會主義行為進行動態監控與及時預警，從而降低政府購買公共服務的風險。

（二）由單一環節監管轉向全流程監管

政府購買公共服務發軔初期，其監管方式主要是事后監管，即在購買服務完成后，對公共服務的供給數量、質量進行考評式監管，以結果為導向對公共服務購買的承接主體進行績效問責。隨著政府購買公共服務的全面展開，監管關口不斷前移，一些地方政府更加突出了事中監管與考核，在政府購買公共服務完成的中期階段對項目運行、合同履行、資金使用、服務供給質量等指標進行考核，依據考核結果決定是否兌付余下的購買服務資金。然而，對政府購買公共服務的監管應貫穿于購買公共服務全流程，包括購買前的服務需求識別、制訂項目計劃、公開招投標、簽訂合同、項目實施、監督管理、評估服務、后續完善等。傳統監管方式下各環節難以形成有效的銜接，購買服務過程性監管不足，相互脫節，呈現出被動式監管的特征。而以大數據為驅動力的監管方式，則可實現對政府購買公共服務各個環節監管的無縫對接，對購買前財政預算、購買服務規劃、購買服務需求識別、承接方資格審查，購買服務過程中的合同履行狀況、服務供給數量與質量，購買后的績效評估等環節進行全流程閉環監管，有效打通各環節的信息孤島，獲取多主體在服務生產與供給過程中的多源結構化與非結構化數據，實現全流程的動態監測與預警。例如，浙江省上線的“政采云”大數據監管平臺，利用事前提醒、事中預警、事后分析全流程和遠程視頻監控技術手段，將各承接主體行為的全過程留痕、留聲，財政、紀檢監察、審計等監管部門能夠實時監控或事后查閱、管理轄區內全部政府購買服務活動，實現政府購買公共服務監管全流程的精準化。

（三）由傳統人工監管轉向智能化監管

政府購買公共服務監管一方面是監察、審計部門對購買主體的購買預算、購買程序、購買效果等情況的監督;另一方面是購買部門對承接主體項目整體運行、服務供給情況的日常監管與不定期抽查。無論是職能部門監管還是多部門聯合監管，其監管仍最大程度上依靠人工操作，通過調閱臺賬，查看會計目錄、查閱檔案文件資料等進行相應的監管與評估，雖然這種方式直觀效果強，但是監管成本高，監管效率低，監管信息傳遞具有遲滯性。[10]區別于傳統的人工監管方式，大數據嵌入下的政府購買公共服務監管實現了“循數”基礎上監管的智能化，即“以數據管數據”[11]。借助于大數據技術，政府購買公共服務監管摒棄了監管中僅憑直覺與經驗的直觀性判斷，將貫穿購買服務全流程的多元異構數據進行統一化整合、清洗、交互驗證，發現其中的風險與疑點，實現監管關口前移，增強購買服務風險的感知與預警能力，從而極大程度上提升監管的時效性，減少信息傳遞的失真度。同時，購買服務多環節痕跡數據的交互驗證與支撐，可以降低購買公共服務過程中出現道德風險與尋租的概率。

（四）由碎片化監管轉向整體性監管

中國現有的監管模式下，能夠對政府購買公共服務實施監管的主體繁多，有人大、財政、審計、紀檢監察、供應商、代理機構、新聞媒體、社會公眾等，但各個監管主體的責任不明確，監管資源、監管渠道、監管方式呈現分散碎片化狀態，部門之間的數據交換共享更是少之又少，監管數據處于孤立封閉狀態。[12]監管主體間信息共享不充分，一方面容易導致監管真空，另一方面容易造成重復監管，難以形成監管合力與協同效應。大數據作為一種技術治理工具之所以能在政府治理現代化進程中發揮有效作用，關鍵在于大數據能夠通過各主體、各環節的數據匯集、數據聯通、數據協同進行“整體性建構”[13]。大數據技術的嵌入可以將不同的監管主體匯聚在一個系統化的數據共享聯動平臺上，充分地進行所有購買公共服務環節信息的共享，包括購買資質信息、購買預算信息、項目進展信息、監管檢查信息、違規處罰信息等，有利于多元監管主體及時掌握全面動態的信息。此外，統一公開的大數據平臺意味著公共服務數據透明度的增強，能進一步激發新聞媒體、社會公眾的參與式監督的熱情，更有利于社會化監管力量發揮有效作用。基于大數據的政府購買公共服務系統化監管平臺的運行，可以從根本上解決“數據孤島”問題，增強監管的協同效應，如福建省統一建設了基于大數據的政府采購公開信息系統，一年內采集了1.5萬條預警信息，并通過全程電子化協同監管進一步優化了營商環境。

三、大數據賦能政府購買公共服務監管的多維困境

（一）大數據嵌入政府購買公共服務監管法律的缺失

既有的法律法規指出了強化政府購買公共服務監管的重要性與必要性，如《政府購買服務管理辦法》規定，需建立健全政府購買服務監督管理機制，購買主體和承接主體應當自覺接受監督。[2]作為政府購買服務承接主體的社會組織，其本身在登記設立、運營環節也需遵守《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《行業協會商會綜合監管辦法（試行）》中相應的法律約束。現有的《中華人民共和國政府采購法》規定了監督管理部門應當對集中采購機構的采購價格、節約資金效果、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期如實公布考核結果。但既有的法律法規對政府購買公共服務監管的規定仍然較為籠統，不能適應新技術環境發展的需要，對大數據、區塊鏈、人工智能、云計算等新技術手段在政府購買公共服務監管中如何運用，技術治理工具如何嵌入政府購買公共服務監管的流程中，從哪些層面提升監管的效能，缺乏規范化、具體化、清晰化的描述，對提升大數據監管能力、強化共享信息平臺查詢功能、追蹤承接與服務主體一系列的信用信息和信用報告缺少詳細的規定。以大數據、區塊鏈、人工智能為標志的新技術治理工具在國家與社會治理實踐中發揮著重要作用，同時面臨著數據濫用、數據倫理、數據安全與保護等一系列的風險與挑戰。

（二）政府購買公共服務大數據監管平臺建設不足

政府購買公共服務監管一方面是社會公眾、第三方評估主體對政府在招投標、財政資金的配置、使用效率、預算執行等方面進行監督，另一方面是政府、社會公眾、第三方評估主體對社會組織在公共服務生產過程中是否嚴格按照購買合同的要求履行了相應的職責，是否存在違規使用購買資金、偏離和替換服務供給內容、服務質量下降等問題進行監督。這是一種多元主體互動下針對不同對象的協同監管模式，基于大數據、區塊鏈、云計算的一體化智能監管平臺的構建是實現政府購買公共服務全流程精準監管、有效監管、協同監管、智慧監管的重要載體。當前，中國已在市場化監管領域建立了“雙隨機、一公開”監管信息平臺、企業信用信息公示系統、全國信用信息共享平臺[14]，各級各部門電子政務網站與智能終端APP建設也初具規模，然而，基于大數據的政府購買公共服務監管平臺建設仍然滯后，缺乏聯通多部門數據信息的一體化政府購買公共服務監管平臺，涉及不同部門間的數字證書（CA）難以互認。

（三）政府購買公共服務領域的大數據人才匱乏

充足的高質量的人才是政府購買公共服務大數據監管機制良性運行的關鍵支撐與核心要素，從需求數據的識別、匯總，到招投標信息的發布與整合，再到服務過程中數據的動態監測與評價，整個政府購買公共服務全流程中數據的匯集、加工、分析、驗證等都難以離開人才作用的發揮。據《全球大數據發展分析報告（2020）》指出，中國在針對“互聯網+”和“大數據+”的融合創新方面，積累了豐富的數據資源，相關人才占據全球半數之多，從世界范圍來看，中國大數據領域相關人才數量雖領先于各國，但仍存在較大人才缺口。[15]當前，政府購買公共服務領域的大數據、人工智能、云計算等領域的高端創新人才供給相對匱乏，不論是作為監管主體的各級政府部門，還是作為承接主體的社會組織，大數據人才數量都嚴重不足，導致數據的匯集、處理、加工、驗證等環節的運行缺乏保障，來自不同主體的數據難以形成有效的對接。互聯網企業對大數據人才的吸引力度要超過公共部門，各部門在開展基于大數據的購買服務監管過程中，數據匯集、數據挖掘、數據分析等應用型人才嚴重不足，有時不得不依賴服務外包等渠道，影響了監管的客觀性、公正性以及相關數據的保密性。要實現基于大數據的政府購買公共服務精準智能監管，必然需要既精通大數據技術應用操作，又精通政府購買公共服務合同管理的復合型人才。

（四）政府購買公共服務大數據監管的協同機制失靈

基于大數據的政府購買公共服務監管要想發揮相應的作用，對各類違法違規的政府購買公共服務行為與過程進行實時、有效、精準的監督，必然要突破既有多主體間協同機制的障礙。當前，一方面，政府購買公共服務各類主體間數據仍處于割裂狀態，購買主體、承接主體、服務主體、需求主體間的數據類型、數據標準、數據格式、數據端口不盡相同。以政府購買居家養老服務為例，在需求終端采集的老人的物聯感知數據、供給端的社工服務人員的服務供給數據、購買端的多部門數據應實現融通、交互分析，從而保證動態智慧監管的實現，而主體間的數據共享壁壘較高，缺乏不同維度、類型數據間的交叉、匹配、驗證與整合，這必然會導致監管流于形式化與真空化。另一方面，從數據的歸屬看，由于政府購買公共服務涉及財政、民政、政法、金融、稅務、社保、教育、衛生等眾多部門，不同部門間的數據仍然處于分散碎片化的狀態，沒有進行無縫對接與共享共聯，進一步掣肘了大數據監管的能力提升。

四、大數據賦能政府購買公共服務監管的發展路徑

（一）健全政府購買公共服務監管的法律法規

基于大數據的政府購買公共服務監管離不開法律法規的保障，需要按照全面依法治國的要求，從多個層面協同推進。一是確立大數據監管的法律地位，提升立法層次，構建多部門、跨行業的一體化監管機制。在《政府購買服務管理辦法》的基礎上，進一步細化大數據嵌入政府購買公共服務監管的條件、邊界、過程，明確政府購買公共服務監管主體運用大數據的范圍、程度與限度。在《中華人民共和國政府采購法》的基礎上，不斷完善大數據監管的標準與規范，厘清基礎數據標準、網絡基礎設施標準、數據交換標準等。對大數據智慧監管的內涵、特點進行詳細界定與細化，明確各級主體在大數據智能監管中的權利與義務，合理地將購買公共服務全過程的關鍵數據在公開平臺上發布，提升相關數據的完整性、及時性、可及性。二是強化涉及政府購買公共服務全流程數據的安全與保護方面的立法，具體而言，對作為公共服務供給對象的個人及群體的身份數據、隱私數據、需求數據等進行相應的保護，并對濫用數據的行為制定相關懲戒規定。法律法規是社會主體利用數據的行為準則與邊界規定，是保障社會公眾和社會公共利益的依據。[16]三是通過相關法規與制度設計加大監管過程中發現的違規購買、預算執行不到位、尋租、公共服務質量低下、績效不達標等問題的問責力度，特別是要建立針對購買公共服務過程中數據造假、數據缺失、數據濫用等問題的懲罰機制。

（二）加快構建一體化的政府購買公共服務大數據監管平臺

各級政府部門要以數據利用與整合為基礎，按照“統一支撐、分層監管、透明公開”的原則，構建基于大數據、云計算等技術的覆蓋事前、事中、事后的全流程政府購買公共服務監管平臺。將政府購買公共服務全鏈條中的所有監管對象統一納入該平臺，形成包含購買部門、第三方評估主體、社會公眾、新聞媒體等多主體、全方位、立體化、互動式的監管格局，并達到購買服務數據統一歸集、統一監測預警、統一響應處置、統一公開的“四統一”，通過一體化的監管平臺構建，打通各部門、各環節的系統數據資源，逐步強化部門間、購買服務主客體間的監管數據共享、信用數據銜接、監管行為聯動、監管執法協同。當前不少地方從省級層面構建了統一的政府采購網站，并將政府購買公共服務作為一項內容納入其中。但是，政府購買公共服務并非等同于政府采購，政府采購更側重于相應市場化的商品與貨物，監管更多依據財務法則，評價其是否采購了“物有所值”的商品，而政府購買公共服務不但需要監督購買主體是否成為一個“精明”的購買者，同時要對最終公共服務供給的過程性要素和結果性要素進行評價與監督，因此，需不斷深化大數據技術的開發與應用，構建適合多元利益相關者進行實時動態監管的一體化平臺，強化需求與服務終端APP平臺的集成與開發。一是對政府購買前置過程中的招投標、審標、評標環節實施全程電子監管。二是在合同履行管理過程中，強化平臺對公共服務供給過程中多源數據的抓取、跟蹤、挖掘與公開，并對相關違法違規行為進行實時預警，同時將監督及處罰結果的數據進行記錄、公布，并與相關數據系統進行關聯驗證。三是強化平臺中服務需求主體對政府購買公共服務質量與效果的監督。

（三）強化政府購買公共服務監管大數據人才的培育

加強大數據技術的持續開發與應用，是推動政府購買公共服務監管能力與水平提升的重要保障，而技術應用的關鍵在人，所以，在政府購買公共服務監管領域，打造一支既熟諳大數據技術，又理解公共服務治理的專業化人才隊伍至關重要。因此，一是要強化監管主體中既有工作人員的大數據技術培訓，加強其數據思維與數據素養，通過數據收集、數據挖掘、數據整合、數據可視化等方面的技術實訓，整體提升其熟練運用大數據進行政府購買服務事前、事中、事后監管的能力。二是要強化大數據監管人才的吸引力度，各地政府及相關監管主體，應積極出臺相應的人才政策，鼓勵具有相關大數據技術經驗的人才到政府部門和社會組織就職。三是要構建一體化、多類型的大數據監管人才培養體系，對接高等院校、科研院所、高科技企業，從中選拔一批具有豐富數據研究、分析、管理經驗的人才，激勵相關高校積極開設大數據、區塊鏈、人工智能相關的系列課程，不斷優化人才培養體系，通過提供就業實踐、實習的相應機會，促進相關政府部門與人才培養單位的橫向交流，積極營造大數據監管人才培育的客觀環境。[17]四是社會組織作為服務性企業的監管主體、公共服務的承接方，也是被監管的對象，在整個政府購買公共服務監管鏈條中，起到承上啟下的作用，既要承擔公共服務“生產”過程中的數據監控職能，又要將相關靜態數據和動態過程數據進行匯集并上傳至監管平臺，因此，對社會組織工作人員進行相關大數據技能培訓，強化其相關大數據的操作應用能力同樣至關重要。

（四）構建多元主體協同共享的大數據監管機制

政府購買公共服務監管是一個系統化“程序性鏈條”，包含了事前、事中、事后監管的全流程要素，要本著“協同共享、公開透明、安全高效”的原則，從縱向、橫向兩個維度構建基于大數據的政府購買公共服務監管機制。從橫向維度看，不僅要打通財政、民政、政法、金融、稅務、社保、教育、衛生等多部門主體間數據的共享渠道，打破購買服務數據信息在不同部門間的壁壘，為政府購買公共服務監管提供數據聯通與對接驗證的基礎，而且要確保相關政府購買服務數據在財政、審計、監察、人大、紀檢、第三方督查小組、大眾傳媒等多元監管主體間的公開與共享。不同部門間監管數據的流通與聯動，將能夠有效促進監管流程再造，重塑監管鏈條，提升監管能力。[18]從縱向維度看，要強化監管主體、購買主體、承接主體、第三方機構、服務對象之間數據信息的精準協同與互通，在確保數據真實有效的基礎上，形成監管需要的重要數據鏈條，零散的、彼此相對獨立的數據信息很難產生監管的價值，但是將同一本體的不同屬性數據關聯后，便可以用于分析、監測與預警。要挖掘、整合、共享政府購買服務過程中的各種數據資源，按要求“一級建庫、一次錄入、高度共享”，最終構建立體化、全流程的政府購買公共服務監管協同共享及交換機制，從而形成整合化的多部門監管合力，避免監管“真空化”，為政府購買服務監管效能提供強大的數據支撐。

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責任編輯? 王? 雨