求解全球糧食系統改革路徑

劉娟娟

有些人在挨餓，有些人在餐桌上浪費，仿佛處于不同的平行世界。

聯合國秘書長古特雷斯在2021年9月舉行的聯合國糧食系統峰會上說，每天全球有數億人餓著肚子，有30億人買不起健康食品，有20億人超重或肥胖，另有4.62億人卻體重不足；與此同時，近1/3的糧食被損耗或浪費，糧食系統還產生了1/3的溫室氣體排放，并造成80%的生物多樣性喪失，因此必須盡早打造全新的全球糧食系統。

割裂的平行世界何以形成，兩者有無融會的可能？如何打造新的全球糧食系統，使其更加平衡、穩定、安全？就這些問題，記者專訪了中國農業大學文科資深講席教授、國際發展與全球農業學院名譽院長李小云。

記者：你曾指出，全球糧食安全不是絕對數量供給問題，而是分配不平等問題。這一問題的形成因素有哪些？

李小云：造成全球糧食不安全的因素有很多。

一是來自外部的沖擊，包括地區沖突、極端氣候事件、經濟減速和衰退等。當前，俄烏沖突、新冠肺炎疫情帶來的經濟減速和衰退、多地極端氣候事件等同時發生，給全球糧食系統的穩定帶來前所未有的挑戰。

二是全球農業發展不平衡，主要糧食的生產和出口集中在少數國家和地區，如美國、加拿大、歐盟、俄羅斯、澳大利亞、烏克蘭、巴西等。發達國家對農業高額補貼加劇了國際糧食市場上的不公平競爭，也沖擊了發展中國家的糧食產業發展。農業生產效率低下或資源稟賦不足的國家需要通過國際貿易獲取糧食，由此導致不同程度上對國際糧食市場的依賴和全球分配的不平衡。

三是國家內部貧困和收入不平等這種結構性因素導致的糧食不安全，這會加劇糧食不安全對脆弱群體、邊緣群體的影響。

此外，生物質燃料（如秸稈、鋸末、甘蔗渣、稻糠等）的快速發展產生了大量的農產品需求，并一定程度上推高了糧價，逐漸成為影響糧食分配不平等的重要因素。

近期，糧食生產和出口大國出臺一系列限制糧食出口政策，進一步加劇和放大了全球糧食系統的分配不平等，對全球糧食治理機制提出了新要求。

記者：聯合國糧農組織初步估計，全球營養不足人口在2022—2023年度可能增加800萬—1300萬，增加最明顯的是亞太地區，其次是撒哈拉以南非洲地區、近東和北非地區，最終實際影響將取決于俄烏沖突的持續時間和規模。為何這幾個地區營養不足人口增長最快？

李小云：一方面，從人口基數來看，亞太地區、撒哈拉以南非洲地區、近東和北非地區，長期以來都是全球糧食不安全發生率和營養不足人口最高的地區。2020年食物不足總人數（7.68億）中，半數以上（4.18億）生活在亞洲，1/3以上（2.82億）生活在非洲。

另一方面，這些地區以低收入和中等收入國家為主，撒哈拉以南非洲地區、近東和北非地區的糧食嚴重依賴俄烏出口，糧食供給直接受到俄烏沖突影響，食品價格上漲和主要糧食作物短缺直接影響著這些地區居民的食物可獲得性和營養狀況。

記者：長期以來，為解決全球糧食系統不平衡問題，包括各種國際組織、慈善機構、政府及企業等在內都采取了一些措施，其中哪些被證明是行之有效的，哪些方面又亟需改善？

李小云：加快技術進步、投資農業相關基礎設施、支持小農發展、推動產業發展等，都是長期以來發展中國家在提升糧食生產能力和糧食安全水平方面取得的有效經驗。中國通過提升糧食生產能力、保護和調動糧食種植積極性、創新完善糧食市場體系、健全完善國家宏觀調控、大力發展糧食產業經濟、全面建立糧食科技創新體系、強化依法管理合規經營等，在保障自身糧食安全的同時，也為全球糧食安全作出巨大貢獻。一方面，中國積極與世界分享中國的糧食市場；另一方面，中國主動分享糧食安全資源與經驗，在糧食安全領域開展南南合作。

全球層面，以聯合國糧農組織為中心的全球糧食安全治理機制，在協商重要全球糧農問題、提供技術和政策支持、資金籌集、信息交流等方面發揮了重要作用。但在當前沖突、疫情、經濟減速等疊加影響之下，其協調和推進全球糧食安全的資源和能力正面臨嚴峻挑戰。

記者：聯合國糧農組織市場及貿易司司長貝爾哈桑指出，按照當前形勢，全球無法在2030年實現“零饑餓”目標，“需要采取緊急、大膽的行動，特別是采取行動解決糧食獲得不平等問題”。結合當前形勢，有哪些可行的“緊急、大膽”行動？

李小云：第一，加大投資，推動有生產潛力的發展中國家糧食價值鏈發展。例如，非洲大陸水土資源豐富，有大量未開墾的耕地，北非地區的小麥、幾內亞大草原地區的玉米和大豆、西非和東非的水稻都具有巨大的發展潛力，但要加大對技術和基礎設施的投資。

第二，推進全球層面減少食物損耗和浪費，在以食物損耗為主要特征的廣大發展中國家，加快技術創新和政策支持，以減少生產、收獲、儲藏、運輸和加工環節的食物損耗；在以食物浪費為主要特征的經濟較好的國家，倡導消費者合理飲食，通過立法、監管等規范餐飲商家的經營活動。

第三，基于以聯合國糧農組織為中心的全球糧食安全治理機制，制定有效政策以應對當前的糧食危機。一方面，加強與重要國家、區域組織、國際組織和跨國企業的合作與對話以穩定全球糧食市場，盡力保持主要糧食和農資出口國貿易開放，同時尋求多元化糧食供給途徑，以更好保障國際市場上的糧食和農資供應，避免國際糧價過快上漲；另一方面，向受糧食危機影響最嚴重的地區和人群提供緊急糧食援助。

記者：當前全世界70%的種子掌握在3個國家的商業公司手里，隨著高技術、生物技術不斷應用于種子改良，產權保護使得種子的商業性和壟斷性越來越強烈，而這對于發展中國家、窮國會越來越不公平。對此，你有哪些改革建議？

李小云：種子在根本上影響著糧食生產和糧食安全，從確保全球糧食安全、實現“零饑餓”、保障人的基本生存權的角度看，種子應該成為一種全球公共產品。

在生產端，應加強全球種子研發的技術合作與知識共享，使各國都能參與到全球以及區域種子的研發和生產環節并從中受益，打破技術上的商業壟斷。

在分配端，要改革、創新全球農業治理機制，建立全球種子分配制度，依托多邊機構與各國政府的合作進行全球采購和分配，保障低收入國家和糧食不安全國家的貧困群體能夠獲得足夠的種子。

記者：解決全球糧食安全問題需要強有力的國家政策的干預，同時需要強有力的全球糧食治理機制。這兩方面機制分別該如何進行改革創新？

李小云：國家層面，需要從資金、技術、人才、政策、制度等各方面加大力度支持農業發展；基于本國資源稟賦和消費結構，從國內生產和國際進口兩個渠道引導糧食安全的長期可持續發展；增強危機時期糧食安全的保障能力。

全球層面，推動達成糧食安全作為全球公共產品的共識，改革創新全球糧食治理機制，提升以聯合國糧農組織為中心的多邊機制在全球糧食安全中的協調能力，以聯合國2030年可持續發展議程為指導制訂全球糧食安全發展計劃，包括短期應急、中期產業發展以及長期構建糧食安全韌性等，以幫助糧食不安全國家、脆弱國家提升糧食安全水平和糧食安全治理能力。

解決全球糧食安全問題，需要國家和全球層面協同采取行動。應加強國家與非國家行為體之間的相關合作，推動國家、區域與全球在糧食安全戰略、政策與行動上的溝通與對接，構建糧食安全共同體，共同構建全球糧食安全網絡。

記者：綜合來看，當前全球糧食系統轉型尤其需要注意哪些方面的問題？

李小云：全球糧食系統轉型是一個復雜的、系統性的工程，包括技術、政策、市場等方方面面，其中尤其要關注的是如何解決全球糧食分配不平等。

一要推動貧困國家、脆弱國家本國糧食產業鏈發展和貧困人口收入增加，提升其保障本國糧食安全的能力。通過援助、貿易和投資，加大對農業基礎設施和技術的投入，推動向貧困國家、脆弱國家分享適用技術和經驗，發展生產、倉儲、運輸、加工等農業全產業鏈，提升農業產業化和現代化水平。

二要破除當前全球糧食系統的結構性不平等，努力構建一個更加平等、健康、可持續的全球糧食系統。全球糧食系統一直由發達國家主導治理，發展中國家長期處于從屬和被動地位，發展中國家的糧食體系被削弱，跨國商業力量形成壟斷。相關改革需強化政府和多邊機構在全球糧食系統中的作用，強調全球糧食安全的全球公共產品屬性，推動全球貿易規則更加公平合理，構建更加公平、穩定的全球糧食系統。

（作者為《環球》雜志記者）