20世紀(jì)30年代安徽省土地整理的試點(diǎn)
——基于東流八都湖的考察

劉長勝

（安徽大學(xué) 徽學(xué)研究中心，安徽 合肥 230039）

引言

土地整理，“其要義為實(shí)勘土地之面積、位置、房屋、樹木、及一切地形地物，皆有準(zhǔn)確表明。各戶田地測(cè)量，并須銜接，連成整圖，俾便輯考。”[1]開展土地整理工作，能夠幫助政府掌握有關(guān)土地的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，尤其對(duì)于土地田賦的征收有著極為重要的參考作用。1932年開展的八都湖土地整理的試點(diǎn)，是安徽省政府在設(shè)備、資金、測(cè)量人員等極端匱乏的情況之下，被迫采取的折中措施，也是民國時(shí)期安徽省土地整理工作的探索與試驗(yàn)。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于民國時(shí)期土地整理問題的研究，呈現(xiàn)出明顯的地域性特點(diǎn)，大多以某一地區(qū)為例進(jìn)行討論，例如程郁華[2]對(duì)江蘇省這一時(shí)期土地整理背景、經(jīng)過以及土地整理推行受阻的原因進(jìn)行了討論。有關(guān)民國時(shí)期安徽省土地整理問題的研究，成果較少，僅有劉巍[3]及崔光良[4]從宏觀的角度去討論安徽省的土地整理工作，都是對(duì)當(dāng)時(shí)的安徽省土地整理工作的推行背景展開闡述，并對(duì)土地整理工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，并未從微觀個(gè)案去研究安徽省的土地整理問題。在崔光良的文章中，有一章節(jié)是對(duì)八都湖試點(diǎn)的個(gè)案討論，但其研究較為淺顯，史料較為單一，未結(jié)合其他史料進(jìn)行分析，并且未對(duì)八都湖試點(diǎn)的起因、過程等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致的討論，因此，對(duì)于八都湖試點(diǎn)的研究，依舊有進(jìn)一步深入發(fā)覆的必要。文章將在新史料《安徽試辦土地清丈特刊》①《安徽試辦土地清丈特刊》由安徽省土地整理籌備處于1933年發(fā)行，為地政刊物，內(nèi)容豐富，詳細(xì)記載了當(dāng)時(shí)安徽省土地丈量籌備及過程。以下引用此特刊內(nèi)容不再一一標(biāo)注。的基礎(chǔ)上，結(jié)合各種報(bào)刊、行政資料進(jìn)行研究，力爭從全新的角度去看安徽土地整理工作，即利用八都湖試點(diǎn)微觀個(gè)案的視角去反映那一時(shí)期安徽省土地整理運(yùn)動(dòng)。

一、安徽省開展土地整理的原因

在中國數(shù)千年的歷史長河中，歷朝歷代的統(tǒng)治者針對(duì)土地問題普遍采取大規(guī)模清丈、登記的方式來掌握土地?cái)?shù)據(jù)，如北宋時(shí)期曾在王安石變法時(shí)推行的“方田均稅法”，明朝時(shí)曾清丈并登記土地，編制成“魚鱗圖冊(cè)”等等。在孫中山所創(chuàng)“三民主義”思想之中，土地問題尤為關(guān)鍵，“平均地權(quán)”以及“耕者有其田”的思想，可謂“三民主義”思想之核心。孫中山認(rèn)為：“土地問題解決，則民生主義即可解決，是土地問題實(shí)為民生主義之中心。而田畝之整理，尤為刻不容緩之圖。”[5]1927年南京國民政府建立以后，國內(nèi)局勢(shì)十分復(fù)雜，奉系軍閥仍控制著大量地區(qū)。為了解決北伐的軍費(fèi)問題，南京國民政府開始在全國范圍內(nèi)著手整理土地，進(jìn)而增加田賦收入。1930年，南京國民政府頒布《土地法》，作為一部正式頒布的有關(guān)土地的成文法，《土地法》針對(duì)土地整理有了較為詳細(xì)的規(guī)定，是指導(dǎo)全國土地整理工作的根本性的指導(dǎo)法規(guī)。在這一大背景之下，江蘇、浙江等省份紛紛開展土地整理工作。作為那一時(shí)期處于南京國民政府統(tǒng)治之下為數(shù)不多的省份之一，安徽省也相應(yīng)開展了土地整理的籌備工作。1927年，安徽省政府為了推進(jìn)土地整理的工作，成立了土地局。1928年，土地局更名為土地管理局，1929年又改稱為土地整理委員會(huì)[6]。1932年9月，設(shè)立安徽省土地整理籌備處，安徽省政府任命何崇杰擔(dān)任土地整理籌備處主任，在全省推行土地整理的工作。

土地整理的開展，有利于促進(jìn)土地的充分開發(fā)。安徽地處長江、淮河流域，每年夏季極易產(chǎn)生梅雨天氣，經(jīng)常發(fā)生水旱自然災(zāi)害。自1912年至1931年，安徽省大規(guī)模的水災(zāi)發(fā)生八次，小規(guī)模水災(zāi)不計(jì)其數(shù)，以1931年水災(zāi)為例：“蘇、皖、贛、鄂、湘、豫、浙八省大水……其中以皖省災(zāi)情最重，占八省百分之二十，縣份百四十四中間，有百三十一縣大地沉沒者達(dá)數(shù)個(gè)月，損失每戶平均達(dá)四百五十七元。”[7]因近代中國社會(huì)積貧積弱，安徽省政府無力開展水利設(shè)施修筑，每遇水災(zāi)，河流沿岸大量良田被洪水沖毀，農(nóng)民僅靠個(gè)人的力量根本無法修復(fù)，所以安徽省內(nèi)分布著大量荒地。1932年安徽省政府利用田賦資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，算得安徽全省荒地面積為4323015畝，占全省耕地面積的11%[8]。土地整理能夠在一定程度上了解荒地的具體數(shù)額以及分布情況，因地制宜開展荒地的開發(fā)與利用，進(jìn)而分配給少地或無地的農(nóng)民耕種，緩解安徽省人地緊張之矛盾。

土地整理的開展，有利于平均分配土地，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。清代時(shí)，安徽人地矛盾就十分尖銳，人多地少的問題十分突出。1853年太平天國運(yùn)動(dòng)興起，安徽地區(qū)是太平軍和清軍廝殺的主要戰(zhàn)場，在這一時(shí)期，安徽省人口因?yàn)閼?zhàn)爭顯著減少，人地矛盾得到了一定緩解。太平天國運(yùn)動(dòng)結(jié)束以后，安徽省人口數(shù)量又逐漸增長，總體呈現(xiàn)出耕地總面積緩慢增加，人口逐漸增加的趨勢(shì)，如下表1。

表1 安徽歷年耕地、人口指數(shù)表[9]

如表1所反映的趨勢(shì)，安徽省在清末民初時(shí)期土地面積總額緩慢增長，而人口數(shù)量大幅度上升，人均耕地面積呈現(xiàn)出快速下降的趨勢(shì)。安徽省人地矛盾在民國時(shí)期變得尤為突出，農(nóng)民無法利用自有的耕地生存，只得背井離鄉(xiāng)，普通農(nóng)民的生存問題受到了嚴(yán)重威脅。

當(dāng)時(shí)安徽省不僅人均耕地過低，土地的分配也極為不合理。太平天國運(yùn)動(dòng)結(jié)束后，大批荒地?zé)o人耕種，官僚士紳趁機(jī)大規(guī)模兼并土地，大量土地被少數(shù)人所占據(jù)。民國時(shí)期，這一情況并未得到改善，如下表2。

表2 1917年安徽省農(nóng)家戶數(shù)耕田多寡之比較[10]

由表2可知，擁有土地不足十畝的農(nóng)戶，占據(jù)了安徽全省農(nóng)戶的近40%，十畝以上三十畝以下的農(nóng)戶，占比接近35%，而擁有五十畝以上的農(nóng)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的近14%，這一小部分人卻擁有了數(shù)額龐大的土地。由此可見，民國時(shí)期安徽省土地分配極為不均，土地所有權(quán)呈金字塔式形狀，而土地?fù)碛械膶?shí)際數(shù)額卻是倒金字塔式形狀，非常不合理。大多數(shù)農(nóng)戶的土地?cái)?shù)量十分稀少，根本無法滿足生存生活需要。開展必要的土地整理，能夠充分了解真實(shí)的土地所有狀況，給予少地?zé)o地的農(nóng)戶足夠的土地供其生存，減緩他們的生活壓力；同時(shí)對(duì)擁有大量土地的農(nóng)戶采取一定的限制措施，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分調(diào)配。

土地整理的開展，有益于財(cái)政收入的增加。在民國時(shí)期，安徽省財(cái)政收入以田賦為大宗，“本省全年收入自民國十七年度起至二十四年度止，每年概算合計(jì)，約在九千數(shù)百萬元至一千數(shù)百萬元之間，而田賦概算總數(shù)，最少為二十一年度，四百三十五萬七千五百元，最多為二十年度，五百六十萬二千五百元，固勿論其實(shí)收數(shù)究竟幾何，所占?xì)q入百分比不得不重。”[11]田賦收入對(duì)安徽省財(cái)政的重要性可見一斑。晚清時(shí)期，安徽經(jīng)歷了太平天國運(yùn)動(dòng)、北伐戰(zhàn)爭等戰(zhàn)亂，原有的地籍冊(cè)早已丟失，地方政府征收田賦時(shí)并無依據(jù)，“這些納糧的土地當(dāng)中，業(yè)戶所管畝數(shù)，往往又和量劵不符：或甲姓田多而糧少，或乙姓田少而糧多；或以居遠(yuǎn)，飛寄他圖而戶籍失真；或因貼糧，久不過戶，而子孫受累。弊端既多，查考那能詳盡！”[12]上述現(xiàn)象嚴(yán)重制約著安徽省財(cái)政收入的增長，增加了普通農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。開展土地整理工作，能夠幫助政府了解真實(shí)的土地?cái)?shù)額及產(chǎn)權(quán)情況，從而增加田賦的征收。

二、八都湖土地整理：安徽省土地整理的試點(diǎn)

1932年，何崇杰擔(dān)任安徽省土地整理籌備處主任，主持安徽全省的土地整理工作。何崇杰，安徽至德人，時(shí)年四十四歲。他的上任，標(biāo)志著安徽省土地整理工作開始付諸實(shí)踐。

（一）前期討論與準(zhǔn)備階段

安徽省土地整理籌備處建立以后，理應(yīng)發(fā)揮其職能，開展土地清丈，但是，清丈經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足阻礙著清丈活動(dòng)的正常進(jìn)行：“鈞府厲行地政之至意，但經(jīng)費(fèi)為事業(yè)之母，本省目前財(cái)力能否充分籌撥，似不可不詳加考慮。蓋經(jīng)費(fèi)充裕，始可廣儲(chǔ)人才，計(jì)日成功，否則未有不半途而廢望洋興嘆者矣。復(fù)查本省二十一年度預(yù)算，整理土地經(jīng)費(fèi)一款，僅列洋十萬元，在省庫支出預(yù)算超出甚巨之時(shí)，已列此數(shù)，已屬非易。”面對(duì)財(cái)政狀況的窘境，安徽省土地整理籌備處不得不采取了折中的方法展開土地清丈：“擬于四個(gè)月籌備期內(nèi)，在省城附近指定一地段，假為試辦區(qū)，實(shí)行測(cè)丈。俟測(cè)丈完竣，就其結(jié)果統(tǒng)計(jì)每組測(cè)丈隊(duì)每日能測(cè)丈田畝若干，每畝田需測(cè)丈費(fèi)用幾何，依此標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)劃全省擬具預(yù)算與實(shí)施。”即通過設(shè)置土地整理試點(diǎn)的方式，算出清丈每畝田地所需之成本，進(jìn)而預(yù)估清丈全省土地的成本。清丈完畢，隨即在該區(qū)域開展土地登記的試點(diǎn)。在試點(diǎn)位置的選擇上，安徽省土地整理籌備處決定以東流縣八都湖為試點(diǎn)區(qū)域，因?yàn)椤皷|流八都湖之廣豐圩，自清季筑成以來，雖已過數(shù)次之查丈，然因圩內(nèi)湖沼之變遷，以及圩堤之改建，田畝數(shù)目，自亦不免有多少差異之處，茲土地整理籌備處即以該圩為開始試辦區(qū)域，俟有成效，并即推行至全省各縣，一俟全省土地查丈完竣，而平均地權(quán)，亦即可以著手實(shí)行。”八都湖地勢(shì)平坦，圩田密布，自清代土地清丈之后，土地情況多有變化，并且八都湖與當(dāng)時(shí)的安徽省府安慶僅一江之隔，便于省政府對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)使得八都湖成為此次試點(diǎn)工作的不二之選。

1932年10月，安徽省政府通過了《擬訂八都湖試辦土地測(cè)量計(jì)劃書》，詳細(xì)陳述了試辦八都湖土地清丈的程序、經(jīng)費(fèi)、人員等內(nèi)容。在清丈程序上，分為訓(xùn)練清丈人員、基線測(cè)量、小三角測(cè)量、圖解圖根測(cè)量、地籍測(cè)圖、面積計(jì)算、制圖七個(gè)步驟。清丈完成后，將開展土地登記和圖籍統(tǒng)計(jì)的工作。在清丈隊(duì)人員構(gòu)成方面，設(shè)隊(duì)長一人，由安徽省陸地測(cè)量局局長焦山擔(dān)任；全隊(duì)分為十組，除第一組設(shè)正副組長以外，其余各組設(shè)組長一人，共有清丈員四十人、領(lǐng)丈員四十人、制圖員二人、登記員四人、事務(wù)員一人、丈手七十三人，共計(jì)一百七十一人。全部業(yè)務(wù)員工薪預(yù)計(jì)需一萬四千二百二十元。清丈所需儀器及材料有卷尺、測(cè)鎖、三角板等，預(yù)計(jì)需六千三百六十六元采辦所需物品。

（二）土地清丈階段

在清丈試點(diǎn)計(jì)劃通過以后，安徽省土地整理籌備處開始協(xié)調(diào)各方面力量，為清丈工作的開展做好準(zhǔn)備。1932年10月19日土地整理委員會(huì)電函東流、懷寧兩縣政府，期望兩縣政府能夠在土地清丈時(shí)期提供協(xié)助與保護(hù)；10月20日電函測(cè)量局，請(qǐng)測(cè)量局代印小三角測(cè)算簿；10月29日電函安徽省財(cái)政廳，請(qǐng)求撥付試辦區(qū)土地測(cè)量經(jīng)費(fèi)；11月10日又函東流、懷寧兩縣縣政府，請(qǐng)求在測(cè)量期間予以協(xié)助；11月15日電函大渡口公安局，請(qǐng)求大渡口公安局在測(cè)量期間提供保護(hù)，同時(shí)借用大渡口公安局的房舍、家具，以備清丈時(shí)使用；11月16日分別電函測(cè)量局以及保安處，向測(cè)量局借用優(yōu)秀學(xué)生及測(cè)量儀器，同時(shí)希望保安處能夠通知臨近駐軍為測(cè)量隊(duì)提供保護(hù)。在近一個(gè)月的時(shí)間里，安徽省土地整理籌備處先后電函了測(cè)量局、東流懷寧兩縣政府以及保安處等機(jī)關(guān)，充分調(diào)動(dòng)了各方面的力量去支持土地清丈試點(diǎn)，可見安徽省土地整理籌備處對(duì)于試點(diǎn)工作開展之重視程度。

1932年11月，安徽省政府委員常會(huì)通過了《八都湖試辦區(qū)土地評(píng)判委員會(huì)暫行章程》，該章程規(guī)定，為了評(píng)判土地清丈過程中出現(xiàn)的土地爭議事件，特設(shè)土地評(píng)判委員會(huì)。土地評(píng)判委員會(huì)由測(cè)量隊(duì)隊(duì)長、懷寧東流兩縣各自推舉代表、安徽省土地整理籌備處二人，共計(jì)五人構(gòu)成。土地評(píng)判委員會(huì)主要處理因清丈所引發(fā)的各類糾紛。

至此，八都湖土地清丈前期準(zhǔn)備工作結(jié)束，接下來將進(jìn)入清丈計(jì)劃的實(shí)施階段。

1932年11月16日，測(cè)量局招收四十名初中畢業(yè)生，開啟為期一個(gè)月的土地清丈訓(xùn)練，主要教授地籍測(cè)量學(xué)、制圖學(xué)等科目，這標(biāo)志著八都湖土地清丈試點(diǎn)的正式開始。與此同時(shí)，清丈隊(duì)隊(duì)長焦山率領(lǐng)組長二人前往八都湖做前期準(zhǔn)備，主要是選定基線以及測(cè)量三角點(diǎn)。待到12月1日，測(cè)量局所培訓(xùn)學(xué)員前往八都湖進(jìn)行清丈實(shí)習(xí)，實(shí)質(zhì)性的土地測(cè)量工作就此展開：“十二月一日由組長十人，率領(lǐng)至八都湖實(shí)施清丈，先將各三角點(diǎn)用直角繼橫線分別展開，由各組根據(jù)基點(diǎn)實(shí)行輔助圖根測(cè)量。”然而八都湖的自然環(huán)境卻為清丈隊(duì)帶來了不小的麻煩：“查八都湖預(yù)定湖區(qū)面積約達(dá)三百一十房里。地形簡繁，至不齊一，低洼之區(qū)，僅有較高之田埂，露呈水面，如三角輔助圖根點(diǎn)之交角邊與長度道線輔助圖根據(jù)之聯(lián)絡(luò)與回歸，及邊長邊數(shù)之設(shè)計(jì)等項(xiàng)，欲求其在適宜限度以內(nèi)，往往為現(xiàn)實(shí)所不詳。”[13]由此可見，因技術(shù)設(shè)備等諸多問題，清丈隊(duì)無法克服八都湖低洼地勢(shì)給測(cè)量帶來的困難，所得數(shù)據(jù)的可靠性大打折扣。

土地測(cè)量期間正值寒冬，雨雪天氣頻繁，給測(cè)量工作帶來了極大的不便。1932年12月24日，安徽省土地整理籌備處電函焦隊(duì)長，通知其如遇雨雪天氣無法開展測(cè)量，工作人員則需在住所內(nèi)辦理繪算及整理工作。1933年1月20日，因雨雪實(shí)在過大，測(cè)量工作被迫暫停；直至2月6日天氣轉(zhuǎn)晴以后，土地測(cè)量工作才重新開始。

在土地清丈過程中，測(cè)量隊(duì)也遭遇了地方勢(shì)力的阻撓。“創(chuàng)辦伊始，地方民眾不免猜疑，中經(jīng)各組人員祥予開導(dǎo)，各業(yè)主始終不聞不問，消極抵制。甚至有無知之徒竊取標(biāo)椿私移以冀一時(shí)之蒙混，嗣因期限已盡，不能以地方故障妨礙業(yè)務(wù)之進(jìn)行，只有將地面坵形一一繪出。”可見在清丈過程中，清丈隊(duì)與地方民眾的矛盾十分突出，但因?yàn)闀r(shí)間緊迫，清丈隊(duì)沒有精力去阻止地方民眾的干擾。1932年12月17日，安徽省土地整理籌備處電函東流、懷寧兩縣政府，希望兩縣政府能夠發(fā)布布告制止盜竊標(biāo)旗的行為，同時(shí)嚴(yán)令地方公安局查辦盜竊者。但是，地方政府雖收到電函，卻遲遲不發(fā)布布告，12月23日，安徽省土地整理籌備處電函清丈隊(duì)焦隊(duì)長，“又所安標(biāo)旗補(bǔ)而復(fù)失者幾無日無之，更有拔椿滅跡故意為難，雖與保董交涉，其意多以未奉縣府公事與布告。”面對(duì)布告遲遲未發(fā)的狀況，“昨詢據(jù)東流縣張縣長面談，業(yè)經(jīng)發(fā)給布告交該區(qū)公安分局，何以尚未發(fā)貼，應(yīng)即查明檢出張貼俾眾周知。”地方政府為何不發(fā)布告，是有意阻撓清丈還是另有其他緣由，因材料有限，尚無法得知其真正原因。在清丈時(shí)期，甚至有地方保甲長也采取行動(dòng)抵制清丈。東流縣一甲長盧家訓(xùn)，“從中造作謠言煽動(dòng)鄉(xiāng)民故意阻撓”，即使清丈隊(duì)員多次主動(dòng)找到此人進(jìn)行開導(dǎo)，“不意該甲長不惟不能覺悟，反公然阻止鄉(xiāng)民一律不許指界。近日復(fù)將該甲長地內(nèi)之補(bǔ)點(diǎn)派人拔去，且聲言將邀約地方民眾一面到省嚴(yán)詞控告，一面實(shí)行老牛會(huì)辦法（即以武力驅(qū)逐），似此進(jìn)行困難無法工作。”面對(duì)這一情況，安徽省土地整理籌備處只得繼續(xù)電函東流縣政府，期望東流縣政府徹查此事，以儆效尤。

1933年3月10日，清丈工作的土地測(cè)量環(huán)節(jié)全部完成，13日開始專做制圖、計(jì)算等工作。4月20日，土地清丈的成果編制成冊(cè)，這標(biāo)志著八都湖土地清丈試點(diǎn)工作的正式結(jié)束。經(jīng)測(cè)量，八都湖地區(qū)全區(qū)面積為一萬三千五百九十八坵，土地為九萬七千八百四十九畝[14]。從1932年11月16日至1933年4月20日，八都湖土地清丈耗時(shí)接近四個(gè)月，在開支方面，“共支薪工洋一萬二千九百六十元，外勤費(fèi)三千四百一十二元五角，購置儀器物品材料印刷各費(fèi)四千六百二十元，總計(jì)支洋二萬零九百九十二元五角。”實(shí)際支出略低于計(jì)劃書中預(yù)算支出。就其清丈所得面積計(jì)算，平均每畝土地所需清丈費(fèi)用為洋二角二分。

（三）土地登記階段

土地清丈結(jié)束后，安徽省土地整理籌備處開始著手進(jìn)行土地登記的有關(guān)工作。1933年6月1日，八都湖試辦區(qū)土地登記處成立，土地登記工作由此展開。11月7日安徽省政府通過了《安徽省土地整理處八都湖試辦區(qū)土地登記暫行規(guī)則》，作為八都湖土地登記的規(guī)范性文件。該文件規(guī)定，一切公私有土地，都需進(jìn)行登記，限期一個(gè)月，土地所有人必須呈交申請(qǐng)書，申請(qǐng)書上應(yīng)詳細(xì)記錄土地的位置、面積、價(jià)值所有人個(gè)人信息等內(nèi)容，登記過程中土地所有人還需繳納一定比例的費(fèi)用，作為土地登記費(fèi)，一般為土地所申報(bào)價(jià)值的千分之二收取。土地信息登記完畢后，土地登記處會(huì)張貼公告公布有關(guān)信息，以半個(gè)月為假定期，期內(nèi)如果對(duì)于公示結(jié)果沒有異議，即為土地所有權(quán)之確定，政府會(huì)給予土地所有者土地登記證，如公示期內(nèi)有異議，則轉(zhuǎn)由土地評(píng)判委員會(huì)進(jìn)行仲裁[15]。

然而，八都湖土地登記取得的實(shí)際效果并不理想。1933年12月27日《民報(bào)》記載：“舉辦土地登記八都湖試辦區(qū)土地測(cè)量工作既竣，照章應(yīng)即舉辦土地登記，以期確定產(chǎn)權(quán)、平均田賦，經(jīng)于六月一日成立八都湖試辦區(qū)土地登記處，其土地評(píng)判地價(jià)評(píng)判委員會(huì)亦同時(shí)成立，截止現(xiàn)在，各業(yè)主到處聲請(qǐng)登記者，計(jì)地一萬四千余畝，其未登記者，尚屬多數(shù)。”[16]土地登記工作開展已近半年，還有近八萬余畝土地未曾登記，可以看出民眾對(duì)于土地登記反響寥寥。這種情況也與江淮地區(qū)雨季是分不開的：“經(jīng)于二十二年六月一日開始舉辦，維時(shí)江潮汜濫，該試辦區(qū)瀕臨長江，人民日夜赴圩搶險(xiǎn)，無暇及此。”[17]直至1934年3月，八都湖試辦區(qū)共登記土地七萬余畝，還有近三萬畝土地未曾登記，并未取得預(yù)期效果[18]。1935年，八都湖試辦區(qū)又開始了土地登記的續(xù)辦工作，續(xù)辦土地登記工作持續(xù)時(shí)間較長，從1935年一直持續(xù)到1937年，續(xù)辦土地登記工作依舊無甚反響，續(xù)辦初期，每月登記證只發(fā)放二三百張，到1937年，每月僅發(fā)放幾十張登記證，至1937年5月，八都湖試辦區(qū)累計(jì)發(fā)放登記證6258張[19]。全面抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，持續(xù)四年之久的八都湖試辦區(qū)土地登記工作草草收?qǐng)觥?/p>

三、從局部到整體：八都湖試點(diǎn)折射出的安徽省土地整理狀況

窺一斑而知全豹，處一隅而觀全局。八都湖試點(diǎn)是我們觀察民國時(shí)期安徽省土地整理工作的一個(gè)重要?dú)v史面向，具有十分重要的代表性。作為一次小范圍、短時(shí)間的試點(diǎn)工作，八都湖土地整理也反映了當(dāng)時(shí)安徽省土地整理的一般性問題，具體來說有以下幾點(diǎn)。

（一）八都湖試點(diǎn)的積極成就

八都湖土地整理雖然時(shí)間很短，但是從整體來看，在程序、組織設(shè)置、測(cè)量方法等方面具有一定的科學(xué)性與代表性，取得了相對(duì)準(zhǔn)確的測(cè)量清丈結(jié)果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在安徽省近代土地整理運(yùn)動(dòng)中具有里程碑式的意義。民國時(shí)期，安徽省號(hào)稱全省面積四十七萬余方里，地域廣闊，情況復(fù)雜。在沒有經(jīng)驗(yàn)的情況下，全省的土地整理很難開展。先行設(shè)置土地整理試點(diǎn)區(qū)，能夠花費(fèi)最少的成本幫助土地整理籌備處在摸索中積累土地整理的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為更大范圍的土地清丈做好準(zhǔn)備。在八都湖土地清丈中，清丈隊(duì)測(cè)算出每畝土地平均所需清丈費(fèi)為二角二分，這一成果能夠幫助土地整理委員會(huì)估算出全省土地清丈所需費(fèi)用，為省政府制定相關(guān)政策提供數(shù)據(jù)上的參考。正是在八都湖土地整理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，安徽省土地整理籌備處進(jìn)而開展了安慶蕪湖城廂土地整理以及蚌埠市、懷寧縣馬家窩等地的土地整理工作。從組織程序上來看，八都湖土地整理從謀劃、準(zhǔn)備再到實(shí)施，都十分細(xì)致、縝密，安徽省土地整理籌備處作為統(tǒng)籌安徽省土地整理工作的核心機(jī)關(guān)，在本次試點(diǎn)中也很好地發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)以及協(xié)調(diào)各方的積極作用，是安徽省土地整理工作繼續(xù)推進(jìn)最為重要的保證之一。

（二）八都湖試點(diǎn)以及安徽省土地整理的欠缺之處

通過研究八都湖土地清丈試點(diǎn)的準(zhǔn)備與推進(jìn)工作，不難發(fā)現(xiàn)其中存在諸多問題，這些問題也集中體現(xiàn)了安徽省土地整理工作中的問題與不足。

1.土地整理計(jì)劃不合理

在八都湖試點(diǎn)計(jì)劃準(zhǔn)備階段，從1932年10月28日省政府同意試點(diǎn)方案，到11月16日清丈計(jì)劃正式實(shí)施，這其中準(zhǔn)備時(shí)間僅為二十余日。因時(shí)間緊迫，安徽省土地整理籌備處并未進(jìn)行清丈前的實(shí)際調(diào)查，僅僅向安徽省通志館借用土地相關(guān)材料。這都表明前期準(zhǔn)備工作嚴(yán)重不足。在計(jì)劃實(shí)施階段，土地實(shí)際測(cè)量的時(shí)間過短，測(cè)量工作僅因雨雪天氣頻發(fā)就被迫停工了近二十日；地方勢(shì)力以及普通民眾的蓄意阻撓給清丈工作帶來了巨大的干擾，因時(shí)間緊迫，清丈隊(duì)只得不理會(huì)騷擾繼續(xù)展開測(cè)量，導(dǎo)致工作效率嚴(yán)重低下。為了趕上工作進(jìn)度，測(cè)量人員被迫加工加點(diǎn)，這極易造成土地測(cè)量數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確。在土地登記階段，清丈結(jié)束后不足兩個(gè)月，就匆忙開展土地登記，沒有事先的計(jì)劃與準(zhǔn)備，甚至土地登記開展五個(gè)多月以后，系統(tǒng)的土地整理的規(guī)范性文件才正式出臺(tái)，正常的土地登記工作很難不受影響。并且，土地登記處因時(shí)間緊急，不得不在最炎熱的雨季開展土地登記，恰逢八都湖遭遇洪澇災(zāi)害，當(dāng)?shù)匕傩彰τ趽尵绒r(nóng)作物，無暇顧及土地登記；夏季洪澇災(zāi)害過后，緊接而來的便是秋收，百姓又忙于農(nóng)活，土地登記工作受到了嚴(yán)重影響。從安徽省的角度來看，安徽省政府當(dāng)局對(duì)于土地清丈所需的時(shí)間也是過于理想化。1933年，安徽省制定了土地整理計(jì)劃書，決心用十八年的時(shí)間將安徽全省的土地整理完畢，該計(jì)劃雖然看似野心勃勃，實(shí)際實(shí)施起來卻是困難重重。土地整理工作受資金、社會(huì)局勢(shì)、人才培養(yǎng)等諸多方面的影響，在計(jì)劃書制定時(shí)，安徽省無論是資金還是人才都十分匱乏，十八年完成土地整理的可能性幾乎為零，且十八年的計(jì)劃時(shí)間過長，前期完成土地整理工作的地區(qū)，經(jīng)過十多年的變化，土地整理所得結(jié)果已未必準(zhǔn)確。

2.土地整理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

從八都湖清丈試點(diǎn)的實(shí)際支出情況來看，主要支出項(xiàng)為清丈人員的工薪以及外勤費(fèi)。采購儀器物品的費(fèi)用僅為四千余元，這一數(shù)額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)內(nèi)政部的有關(guān)規(guī)定，土地測(cè)量必須采用大三角測(cè)量方式，而安徽省為了節(jié)省測(cè)量經(jīng)費(fèi)，采用了小三角測(cè)量方式。小三角測(cè)量方式雖然花費(fèi)較少，但其測(cè)量精度較差，實(shí)際測(cè)量效果未免大打折扣。并且，在資金的撥付上，安徽省財(cái)政廳效率極低。1932年12月14日，清丈試點(diǎn)活動(dòng)已施行近一個(gè)月，安徽省土地整理籌備處電函安徽省財(cái)政廳，請(qǐng)求將剩余的七千余元試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)撥付到賬，清丈隊(duì)急需這筆款項(xiàng)應(yīng)對(duì)日常開支。可見經(jīng)費(fèi)欠缺問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到清丈隊(duì)正常工作的進(jìn)行。在土地登記階段，所需經(jīng)費(fèi)除少部分由省財(cái)政撥付以外，其余全賴土地登記費(fèi)用的收取。按規(guī)定，如要進(jìn)行土地登記的申報(bào)，則需繳納千分之二的登記費(fèi)用，如要獲得土地所有權(quán)狀，還需根據(jù)土地價(jià)值繳納二角至十元不等的費(fèi)用，如果登記土地逾期，則需繳納一定數(shù)額的罰金。雖然土地登記收取的費(fèi)用數(shù)額不大，但是對(duì)于當(dāng)?shù)匕傩諄碚f仍是一筆沉重的負(fù)擔(dān)，許多百姓因不愿繳納登記費(fèi)用而紛紛拒絕申請(qǐng)土地登記。歸根結(jié)底，安徽省的土地整理經(jīng)費(fèi)也是量小力微，如1932年，安徽全省的土地整理經(jīng)費(fèi)僅為十萬元，這其中包含土地整理籌備處公職人員的日常薪金以及土地清丈隊(duì)的工作經(jīng)費(fèi)。對(duì)八都湖這樣一個(gè)小村落進(jìn)行土地清丈，就要花費(fèi)二萬余元，十萬元的經(jīng)費(fèi)在全省的土地整理工作面前，簡直杯水車薪。因此，在這種經(jīng)費(fèi)條件下，安徽省土地整理工作很難取得令人滿意的成績。

3.與地方勢(shì)力的聯(lián)系不夠密切

土地是底層人民賴以生存的重要依靠，開展土地整理，如果宣傳力度不夠，極易產(chǎn)生誤會(huì)，引發(fā)地方勢(shì)力的反對(duì)與不滿。在八都湖土地清丈過程中，土地整理籌備處雖然通過發(fā)布布告的形式進(jìn)行了宣傳通告，但實(shí)際效果卻不盡如人意。在清丈過程中，安徽省土地整理籌備處曾下令清丈隊(duì)分段推舉士紳一人擔(dān)任領(lǐng)丈員，以此期望得到地方民眾對(duì)于清丈的支持，成效卻很差。在清丈時(shí)，地方保甲以及普通農(nóng)民依舊對(duì)土地清丈持反對(duì)態(tài)度，盜竊標(biāo)旗以阻礙清丈進(jìn)程的行為屢禁不止。地方政府對(duì)于抵制清丈的行為遲遲不采取行動(dòng)。清丈隊(duì)因無執(zhí)法權(quán)，只能通過語言進(jìn)行勸阻，實(shí)際上收效甚微。地方勢(shì)力對(duì)于清丈活動(dòng)的干擾，嚴(yán)重阻礙了土地清丈工作的正常開展。土地整理政策的推行，損害的是底層政府、大土地所有者等群體的利益，而無地或少地的農(nóng)民、中央政府以及省政府是土地整理的獲利者。在利益的驅(qū)使下，利益受損者肯定會(huì)鋌而走險(xiǎn)，做出反對(duì)及阻礙土地整理的事。土地整理關(guān)系的是廣大底層人民的切身利益，應(yīng)主動(dòng)接納底層人民參與到土地整理活動(dòng)中來，去傾聽他們的想法，事實(shí)卻恰恰相反，安徽省將底層人民與土地整理工作隔絕開來，例如八都湖土地評(píng)判委員會(huì)的人員主要有官僚、地方代表構(gòu)成，以農(nóng)民為代表的的底層人民無法參與到土地評(píng)判事務(wù)中去，底層人民只能通過政府張貼的告示去了解土地整理事務(wù)，這就造成了政府決策機(jī)關(guān)與底層切身利益者之間的天然鴻溝，給土地整理工作的推行增添了許多無形的障礙。在安徽省1933年通過的土地整理章程中，明確規(guī)定了“調(diào)查測(cè)量及登記時(shí)，所在地自治區(qū)人員及紳董，均負(fù)有協(xié)助之責(zé)”[20]，以章程的形式規(guī)定了地方勢(shì)力在土地整理時(shí)的強(qiáng)制責(zé)任，強(qiáng)迫地方勢(shì)力做本不愿做的事，到頭來這一規(guī)定只能淪為一紙空文。

四、余論

民國時(shí)期，土地問題是關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的重要影響因素之一，它不僅影響著政府的財(cái)政收入，還關(guān)系著社會(huì)民生。從安徽省來看，土地整理運(yùn)動(dòng)的重要意義更是不言而喻，作為自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，荒地?cái)?shù)量龐大，且土地分配極為不均，此種土地狀況嚴(yán)重阻礙了安徽省的發(fā)展。在多種因素的推動(dòng)下，安徽省開展了土地整理試點(diǎn)工作，選以八都湖為土地整理試點(diǎn)區(qū)，進(jìn)行土地整理試點(diǎn)。在清丈階段，以焦山為隊(duì)長的清丈隊(duì)對(duì)八都湖地區(qū)的土地進(jìn)行了細(xì)致的清丈，但是受天氣、經(jīng)費(fèi)以及地方民眾阻礙的影響，清丈過程及最終結(jié)果并不盡如人意。在土地登記階段，進(jìn)展亦不順利，群眾對(duì)于登記工作反響平平，登記工作一直持續(xù)了近四年，直至抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后才草草收?qǐng)觥?/p>

總之，20世紀(jì)30年代的八都湖土地整理試點(diǎn)，是安徽省土地整理實(shí)踐的開始，為全省的土地整理工作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也為之后的土地整理工作的開展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，八都湖試點(diǎn)中同樣暴露了諸多問題，這些問題也集中反映了那一時(shí)期安徽省乃至全國土地整理工作中存在的問題。八都湖試點(diǎn)是一次大膽的嘗試，雖然結(jié)果不盡完美，但是這次試點(diǎn)工作的開創(chuàng)意義和示范作用依舊值得肯定，在此后安慶、大通[21]等地的土地整理過程中，其組織之程序、開展工作之過程、測(cè)量之方法、人員之調(diào)配等諸多方面無不參照八都湖試點(diǎn)的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，八都湖試點(diǎn)在安徽土地整理運(yùn)動(dòng)中的開創(chuàng)性與示范性可見一斑。