陜西省水功能區劃存在問題及優化調整方案探討

羅文剛，習新兵，童 盼，蒲 慧

（陜西省水利電力勘測設計研究院,陜西 西安 710001）

1 區劃概述

陜西省人民政府于2004 年9 月,印發頒布了《陜西省水功能區劃》[1]（陜政辦發[2004]100 號）,對全省146 條河流進行了水功能區劃。共劃定一級水功能區267 個,其中保護區88 個,保留區69 個,緩沖區26 個,開發利用區84 個；劃定二級水功能區167 個,其中飲用用水區36 個,工業用水區42 個,農業用水區42 個,漁業用水區2 個,景觀用水區6 個,排污控制區25 個,過渡區14 個。

表1 陜西省水功能區劃概況表

自陜西省水功能區劃發布實施以來,對全省水資源的有效保護和合理利用、優化配置起到了積極的作用,河流水資源質量和利用水平得到持續改善。全省水功能區水質達標率由2005 年的41.3%提高到2020 年的82.6%,用水量保持在控制指標內,用水效率不斷提高,農田灌溉水利用系數由2005 年的0.50 提高到2020 年的0.57,節水型社會建設取得顯著成就[2]。

隨著陜西省經濟社會的快速發展,全省水資源開發利用時空布局發生了較大變化,水資源保護基礎條件得到提高。原有的水功能區劃年代較早,區劃范圍、主導功能、水質目標等,有些不能適應區域經濟社會可持續發展對水體保護利用的要求,迫切需要對原有水功能區劃進行修編和優化調整。

2 存在主要問題

2.1 水功能區劃空間設置不合理

個別水功能區長度太小或跨多個行政區,范圍過長,不便于管理；排污控制區與主要工業、城鎮生活污水入河排放口位置不對應,未能發揮規范入河排污的作用。

如延河延安排污控制區、延安工業農業用水區、延安排污控制區、延安過渡區等4 個水功能區區劃總河長33.5 km,全部處于延安市中心城區,其中最小區劃河長2.7 km,最大區劃河長13.5 km,水功能區劃過于密集碎片化,河段實際使用功能基本一致,工業和城鎮生活污水排放量大,無較大的工業農業取水口分布,可以合并。

大理河綏德保留區區劃河長為134.9 km。該水功能區區劃范圍涉及榆林市的靖邊、橫山、子洲、綏德等的四個縣（區）,沿線各縣區的水資源開發利用程度、特征各不相同,不同河段水質差異較大,劃為同一個功能區,采用同一個水質目標來管理,不利于明確屬地責任主體,落實流域生態保護補償機制等。

白水河白水縣排污控制區區劃河長3.6 km。經調查,該區劃河段內分布有白水縣污水處理廠,由于該河段水體自凈能力不足,水質現狀長期處于劣Ⅴ類,為改善白水河縣城段水質,白水縣正在區劃河段下游建設第二污水處理廠,現有排污控制區范圍過小,無法覆蓋到第二污水廠排污口。

2.2 水功能區監測斷面與國控斷面位置重疊

全省共設置：咸陽鐵路橋（渭河）、朱家溝（延河）、辛店（無定河）、北洛河入渭口（北洛河）、魯光坪（嘉陵江）等水功能區監測考核斷面158 個；同時,“十四五”期間共布設：咸陽鐵橋（渭河）、朱家溝（延河）、辛店（無定河）、王謙村（北洛河）、魯光坪（嘉陵江）等111 個國控（考）斷面。根據實地調查分析,一些水功能區監測斷面與國控（考）斷面位置重疊,隨著水功能區監測管理職能也劃歸到生態環境部門,應對水功能區監測斷面和國控斷面進行整合。

2.3 水功能區水質目標不夠精細精準

根據全省近5 年水功能區水質現狀評價結果,一些水功能區因自然和歷史原因,水體中pH 值、總磷、氟化物、氯化物等特征項目背景值較高,治理難度大、需要時限長,如黃甫川府谷保留區、紅堿淖等,因氟化物、pH、COD、總氮等特征污染,近期水質難以達到地表水Ⅲ類、Ⅱ類目標要求；北洛河大荔農業用水區,水體功能以農業灌溉為主,河段污染源涉及面廣,需要推進協同治理,現狀水質長期為Ⅳ類,水質目標定為Ⅲ類近期較難達到,不利于考核管理和實現水質逐步改善目的。這些功能區內的國考斷面水質目標現已降低。

一些不同類型水功能區水質目標差異不大,增加了達標考核壓力。如延河安塞源頭水保護區水質目標為Ⅲ類,延安景觀用水區水質目標也為Ⅲ類。將人口、產業聚集,水資源開發利用程度較高的河段水質目標定為與水源涵養條件好,水資源開發利用率低的河源區水質目標相同,提高了開發利用區水質達標難度,沒有體現分類管理要求。

2.4 功能區劃主導功能與區域經濟社會發展不適應

在無定河水功能區劃中,無定河綏德工業農業用水區內目前工業農業取水很少,主要為綏德縣城飲用水源地,分布有綏德縣無定河四十鋪、丁家溝-十里鋪兩個縣級集中式飲用水水源地,為保障城鄉飲水安全,應在區劃主導功能內增加飲用水源地功能。

蘆河橫山工業農業漁業用水區受2004 年橫山經濟社會發展較慢、廢污水排放量小等因素影響,未劃定橫山排污控制區,目前橫山區城鎮生活及工業排污增長較快,區劃河段分布有區污水處理廠及趙石畔煤礦、魏強煤礦排水等,污水排放量已達1 萬t/d,由于未劃定排污控制區對規范河道排污活動,保護下游水質帶來不利影響。

另外,陜西省陜南地區近年來循環產業發展較快,城市取水排污量顯著增加,但區域90%河段都劃為保護區、保留區,水質目標為Ⅱ類,對城市取水排污造成較大影響。

2.5 水功能區劃亟需補充完善

全省一些規模較小的河流多數缺乏水功能區劃,但對于當地經濟社會發展和生態環境保護地位重要,需要補充水功能區劃。如榆林市的榆陽河、沙河、芹河已經成為城市新區的主要河流,由于缺乏水功能區劃,使河流水資源的合理利用和保護缺乏依據；秦嶺北麓共有大小河流近百條,現狀有水功能區劃的河流僅占總數的15%,隨著秦嶺北麓地區經濟社會發展和生態環境保護的加強,很多中小河流成為區域城鎮生產、生活、生態環境重要水源區,如泥峪、甘峪、就峪、田峪等已成為西安市飲用水源地,因無水功能區劃,對河流水資源保護利用管理造成較大制約,不利于河流健康維護。

3 優化調整建議

3.1 空間劃分應兼顧河段保護利用特征和便于管理

水功能區劃的起止斷面范圍要與河段沿線水源涵養條件,經濟社會發展取用水、排污實際情況,城市發展布局規劃,行政區劃等相結合,相適應,以有效規范河道取排水活動,且明確責任主體、便于管理。

建議將延河延安排污控制區（川口-朱家溝）、延安工業農業用水區、延安排污控制區（姚店-房子溝）、延安過渡區等合并為一個水功能區,為延安排污控制區；大理河綏德保留區拆分為：大理河綏德保留區（青陽岔～子洲縣段）、子洲縣排污控制區（子洲縣～綏德縣石家灣）、大理河綏德過渡區（綏德縣石家灣～入無定河口）；白水河白水排污控制區起止斷面調整延長為白水～入洛口。

3.2 整合水功能區監控斷面與國考斷面

將位置重疊的水功能區監測斷面與國控（考）斷面整合合并,優化為一套斷面,提高監測效率和質量。全省共需整合合并約44 個水功能區和國控位置重合的斷面,見表2。

表2 陜西省水功能區監控斷面與國（省）控斷面整合合并統計表

3.3 統籌協調保護與發展關系,因地制宜,逐步提高水質目標

堅持保護優先,對于現行水質目標雖高于實際用水功能需求,但現狀水質良好、達標的功能區原則上不降低水質目標。對于個別現狀水質污染較重,有特征因子背景值較高,且實際用水水質要求較低的功能區,綜合考慮河段水質現狀基礎,保護利用需求,治理規劃等因素,統籌協調保護與發展關系,分階段制定合理水質目標,逐步改善水質,便于考核管理。

按照《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）、《水功能區劃分標準》（GB/T 50594-2010）等合理確定不同類型水功能區水質目標,體現分類管理原則。其中I 類水質主要適用于源頭水、國家自然保護區；Ⅱ類主要適用于集中式飲用水水源地一級保護區、珍稀水生生物棲息地、魚類產卵場、索餌場等；Ⅲ類主要適用于集中式飲用水水源地二級保護區、魚類越冬場、洄游通道等；Ⅳ類主要適用于一般工業用水區及人體非直接接觸的景觀娛樂用水區[3-4]。水功能區水質目標盡可能與功能區內國控斷面水質目標一致。

建議將黃甫川府谷保留區、紅堿淖等水質目標按特征污染物濃度逐步降低確定；北洛河大荔農業用水區水質目標由Ⅲ類調整為Ⅳ類。

3.4 優化主導功能定位,促進高質量發展

結合全省水功能區目前實際狀況,對水功能區劃河段取用水規模、用途、供水對象（戶）等發生較大變化時,應對水功能區主導功能進行相應調整,保持與區域經濟社會發展相符合、相協調。對于陜北、關中地區近年來人口、產業增長較快,廢污水排放量大的城市,原來城區段未劃定排污控制區的,結合城市與工業園區污水處理廠入河排污口分布情況,河道水質水環境容量情況等,適當劃定一定范圍的排污控制區。對于陜南漢丹江流域保留區內循環產業發展較快、取水排污需求迫切的城市河段劃定一定范圍的開發可利用區,水質目標調整為Ⅲ類,以規范城市河段取水排污活動,保護下游河段水質。

3.5 加快健全河流水功能區劃

水功能區劃是水資源保護與開發利用、水污染防治和水環境綜合治理,實行最嚴格水資源管理制度的重要依據[5]。對于一些流域面積較小,水資源開發利用率低,原來未劃定水功能區,但目前水資源開發利用程度高,取水排水量大,已成為城鎮重要水源地、城市新區人居環境重要組成部分的河流,應加快補充劃定水功能區,以有效保護和規范利用河道水資源。建議對榆林市芹河、榆陽河、沙河等補充劃定水功能區,區劃類型以飲用、農業、景觀用水區為主；對秦嶺北麓泥峪河、甘峪河、就峪河、田峪河等補充劃定水功能區,區劃類型以飲用、農業用水區為主。

經分析統計,全省共計需優化調整的水功能區約95 個,占水功能區劃總數的27%。

表3 陜西省河湖水功能區劃優化調整建議表

4 結論

1）水功能區劃應結合河湖實際保護利用功能,與區域經濟社會發展規劃、流域水資源綜合規劃、國土空間規劃以及“三線一單”等成果相協調,達到多規合一上下聯動,促進生態保護與高質量發展。建立全省水功能區動態修訂機制,當社會經濟條件和水資源開發利用條件發生重大變化,以及實施過程中監測評估認為需要對有關水功能區劃進行調整時,應對水功能區劃適時修訂。

2）為改善全省水功能區水環境質量及水生態功能,需進一步完善和合理確定水功能區納污能力和主要污染物限排方案,嚴控污染物入河量；同時要保證水功能區水量,水量是實現水功能區保護利用目標的核心[6],在水功能區劃中應明確水功能區所需的最小水量,加快制定水功能區生態水量保障方案；建立水利、環保等相關部門跨部門高效協作機制,使水功能區劃更好發揮維護河湖健康作用,促進水資源可持續利用。