面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑

何治元

摘 要：在城鄉(xiāng)空間統(tǒng)一使用管理的背景下，農(nóng)村空間治理已成為構(gòu)建現(xiàn)代空間治理體系不可或缺的組成部分。農(nóng)村空間治理的模式和效果已成為推進(jìn)土地空間規(guī)劃的重要契機(jī)。深入分析土地空間規(guī)劃中農(nóng)村空間治理的機(jī)制和路徑，有利于促進(jìn)土地空間的全面開發(fā)和保護(hù)。本文探討了面向土地空間規(guī)劃的農(nóng)村空間治理機(jī)制和路徑，以期為相關(guān)從業(yè)者提供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間;鄉(xiāng)村空間;治理機(jī)制

鄉(xiāng)村空間治理是國(guó)土工件治理體系中重要的組成部分，在其中有著十分重要的作用。鄉(xiāng)村治理主要是通過調(diào)控國(guó)土空間關(guān)鍵資源的配置，管理地域結(jié)構(gòu)以及功能，最后成為影響到空間承載的政府治理策略。在當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)下，如何有效突出鄉(xiāng)村空間治理服務(wù)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，充分激發(fā)出鄉(xiāng)村的生產(chǎn)力，是當(dāng)前有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)思考解決的難題。

一、國(guó)土空間規(guī)劃主要內(nèi)容

首先以現(xiàn)狀研究分析為基礎(chǔ)，重點(diǎn)進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”（即資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)），為后續(xù)空間規(guī)劃提供本底數(shù)據(jù)依據(jù)=以底線保護(hù)為核心劃定“三線”管控邊界（即生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），進(jìn)一步科學(xué)布局“三區(qū)”功能空間（即生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間），形成國(guó)土空間的基本格局，進(jìn)而從規(guī)劃分區(qū)、綠色空間網(wǎng)絡(luò)、城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、陸海空間等方面，優(yōu)化、細(xì)化國(guó)土空間整體結(jié)構(gòu)和布局，并以城鎮(zhèn)功能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鄉(xiāng)村振興為核心，進(jìn)一步協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展布局，構(gòu)建全域全要素、網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)合型的國(guó)土空間總體格局。

二、鄉(xiāng)村空間治理與國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)在關(guān)系

國(guó)家層面的國(guó)土空間規(guī)劃為戰(zhàn)略性規(guī)劃，省級(jí)層面的國(guó)土空間規(guī)劃為協(xié)調(diào)性規(guī)劃，市、縣級(jí)以下的國(guó)土空間規(guī)劃為實(shí)施性規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃體系中的鄉(xiāng)村規(guī)劃包括兩個(gè)層面：一是縣（鄉(xiāng)）國(guó)土總體規(guī)劃階段，結(jié)合土地用途管制，對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村區(qū)域進(jìn)行宏觀管控和引導(dǎo)，統(tǒng)籌縣域?qū)用娴拇迩f布局;二是在詳細(xì)規(guī)劃階段，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單位編制的村莊規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的“多規(guī)合一”的實(shí)用性規(guī)劃。

鄉(xiāng)村空間治理從底層空間治理入手，著手打破全域空間開發(fā)過程中出現(xiàn)的權(quán)屬糾纏、權(quán)利混亂、組織松散、效率低下等問題。鄉(xiāng)村空間治理瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村空間地域結(jié)構(gòu)和功能的不合理狀態(tài)，將推進(jìn)城鄉(xiāng)地域的融合發(fā)展、空間一體化、精細(xì)化管控作為核心目標(biāo)，為打通城鄉(xiāng)空間一體化管控提供渠道。

三、面向國(guó)土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機(jī)制與路徑

3.1基于實(shí)用性村莊規(guī)劃的作用路徑

從鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)—組織—權(quán)屬”綜合治理推進(jìn)“多規(guī)合一”規(guī)劃和細(xì)化國(guó)土空間用途管制入手，將為實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制和落實(shí)提供有效路徑。通過鄉(xiāng)村空間治理“自上而下”和“自下而上”結(jié)合的動(dòng)員和行動(dòng)策略，為推進(jìn)村莊規(guī)劃提供空間基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)支撐、組織保障，也為回答實(shí)用性村莊規(guī)劃“為誰(shuí)規(guī)劃、誰(shuí)來規(guī)劃、怎么規(guī)劃、如何使用”提供參考。實(shí)用性村莊規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)落腳到為農(nóng)戶發(fā)展提供綜合支撐上來，須跳出“城市精英運(yùn)作”的模式，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民跨越式發(fā)展作為核心目標(biāo)加以強(qiáng)化。村莊規(guī)劃若仍盯著農(nóng)民僅有的空間資源，將難以調(diào)動(dòng)其參與的積極性，沒有農(nóng)戶廣泛參與的村莊規(guī)劃，也同樣難以成為實(shí)用性和可用性規(guī)劃。鄉(xiāng)村空間治理強(qiáng)調(diào)多元主體有效參與，強(qiáng)化空間關(guān)系組織，為落實(shí)“可參與式”和“以人為本”的村莊規(guī)劃創(chuàng)造條件。村莊規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化其公益屬性，鄉(xiāng)村空間治理優(yōu)化多元主體博弈機(jī)制的落實(shí)過程，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與協(xié)商解決鄉(xiāng)村空間開發(fā)問題，為突破現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃難題提供解決方案。推動(dòng)落實(shí)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，將成為鄉(xiāng)村空間治理作用于國(guó)土空間規(guī)劃的重要突破。“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃是針對(duì)空間用途管制和鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)而開展的綜合性鄉(xiāng)村規(guī)劃。鄉(xiāng)村空間治理推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的作用機(jī)制，在鄉(xiāng)村規(guī)劃層面得以強(qiáng)化并落實(shí)。鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)—組織—權(quán)屬”治理推動(dòng)鄉(xiāng)村物質(zhì)空間改造，由零散到集聚，提升鄉(xiāng)村空間的利用效率和結(jié)構(gòu)功能特征;重塑空間利益關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村空間權(quán)益關(guān)系由模糊轉(zhuǎn)向清晰;重建鄉(xiāng)村組織體系，促成鄉(xiāng)村組織模式由松散到集聚的轉(zhuǎn)變，為搭建鄉(xiāng)村新型合作組織創(chuàng)造條件。通過鄉(xiāng)村空間綜合治理，落實(shí)多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的渠道、機(jī)制和動(dòng)力，是推動(dòng)建設(shè)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的堅(jiān)實(shí)保障，推進(jìn)“以人為本”的規(guī)劃實(shí)踐。

3.2落實(shí)全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求的作用路徑

全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為拓展鄉(xiāng)村空間治理作用于國(guó)土空間規(guī)劃提供廣闊空間。鄉(xiāng)村空間價(jià)值綜合效益最大化，落實(shí)空間治理多元群體由旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，是新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展與振興亟須的動(dòng)力。鄉(xiāng)村空間治理嘗試推進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)互動(dòng)連通、鄉(xiāng)村空間價(jià)值流通、鄉(xiāng)村組織模式融通的治理思路，為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效的實(shí)施抓手。鄉(xiāng)村空間治理導(dǎo)向的國(guó)土空間規(guī)劃為構(gòu)建生態(tài)田園型鄉(xiāng)村空間格局、權(quán)益公益型價(jià)值分配愿景、多元主體參與型治理模式、社會(huì)關(guān)系融洽型組織體系、人居環(huán)境美好型居住面貌提供解決方案。鄉(xiāng)村空間治理成為連接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國(guó)土空間規(guī)劃的互動(dòng)橋梁，“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃需要在鄉(xiāng)村空間上找到戰(zhàn)略出口，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要在多層管控的資源分配體系中找到連接通道，鄉(xiāng)村空間綜合治理正切合了二者的需求，有利于強(qiáng)化二者互動(dòng)作用。鄉(xiāng)村空間治理構(gòu)建的村莊運(yùn)營(yíng)模式為推進(jìn)鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展與振興創(chuàng)造條件。國(guó)土空間規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃，如果缺乏有效的管理與運(yùn)營(yíng)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將難以實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村空間治理從物質(zhì)空間出發(fā)解決空間結(jié)構(gòu)和功能的不合理，空間權(quán)屬治理重建空間價(jià)值的分配體系，通過以上治理手段的綜合作用，多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的積極性得到釋放，為培育全新的鄉(xiāng)村空間運(yùn)營(yíng)模式營(yíng)造條件。

結(jié)語(yǔ)：

抓好生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，保護(hù)農(nóng)村自然生態(tài)和歷史文化資源，發(fā)展農(nóng)村特色旅游，充分發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造良好條件，為農(nóng)村振興提供動(dòng)力和支持，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)黨的十九大確定的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

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