PPP影響地方政府債務的機理分析

摘? 要：在我國債務壓力逐漸增大的背景下，我國引入了PPP模式，以此提高公共基礎設施的效率和質量，但是PPP在實踐過程中出現了一些偏差。本文根據董再平（2016）對PPP模式下地方政府債務的分類，將地方政府債務劃分為地方政府顯性債務和隱性債務，分別闡述PPP對二者的影響機理，以此全面分析PPP對地方政府債務的影響。

關鍵詞：PPP;地方政府顯性債務;地方政府隱性債務

一、PPP影響地方政府顯性債務的機理

（一）資本引入機理

PPP通過資本引入機理，在短期內可以豐富地方政府資金來源，抑制地方政府顯性債務規模的增長。我國地方政府在經歷了財政分權以后，財權上移，而事權卻保留了近百分之八十，地方政府為了能完成相應的財政負擔只能以借債的方式進行。隨著城市化進程的加快，加上疫情的影響，也暴露出了我國公共基礎設施的許多短板。PPP可以依托地方政府良好的信用，從社會上募集大量的資本，將部分準公共物品的建設，交給社會資本負責，從而減輕地方政府顯性債務的壓力。

（二）期限調配機理

PPP通過對地方政府顯性債務資金進行期限調配，在中長期，解決地方政府顯性債務的期限錯配問題。在新《預算法》頒布后，我國以“堵偏門”的方式對地方政府在其他融資平臺獲取資金的行為進行明確限制，地方政府如果無法從其他渠道進行融資，政府債中存在的期限錯配問題，就會造成資金短缺，進而產生金融風險。PPP項目周期為10-30年，甚至30年以上，這意味著地方政府無需一次性投入大量的資金進行項目建設，彌補了政府債期限錯配的問題，從而化解地方政府顯性債務。

（三）成本收益機理

PPP若操作不當，容易產生成本與收益不符的情況，造成政府的直接支出責任。PPP特許經營的項目具有周期長、收益率低的特征，即15-30年的運營周期以及6%-8%的收益率，

許多地方政府為吸引社會資本，選擇在合同中簽訂運營補貼、股權投資和配套投入等條款，從而引發地方政府顯性債務。此外，PPP政府購買相當于特別的融資租賃模式，社會資本由于信用低、風險防范能力差，其融資成本顯然高于地方政府發行債券的成本，如果未能提高公共產品的供給效率，則會造成政府直接支出的增加。

（四）風險補償機理

理論上，PPP項目可以通過風險轉移將整個項目的風險合理分散到政府部門和社會資本身上，現實中，這種風險轉移異化為風險補償，最終由政府部門承擔。基于政府角度，當政府部門出現法律變更、公眾反對、政府違約、稅收調整和土地獲取等情況時，PPP項目可能因此發生項目成本增加、延遲、停工，甚至失敗的情況，此時政府部門不僅要承擔項目失敗帶來的損失，還需要根據合同約定向社會資本提供相應的賠償。

二、PPP影響地方政府隱性債務的機理

（一）市場選擇機理

PPP通過市場選擇機理，在短期內將私人部門引入公共基礎設施建設領域，提高地方政府隱性債務的資金使用效率。傳統的準公共物品大多由政府部門來提供，導致政府的財政負擔過重。引入PPP模式，政府部門可以通過公開招標的方式選擇效率較高的私人部門，將項目的運營權轉交給私人部門，私人部門通過對準公共物品進行收費，彌補自己的建設成本，提高資金的利用效率，從而減少地方政府隱性債務的產生。

（二）債務隱匿機理

PPP的債務隱匿主要體現在三個方面。首先，PPP通過債務隱匿，短期內，政府部門將承擔的顯性債務通過PPP項目轉移給了私人部門，但從長期來看，當未來某一特定事件發生時，這些債務很可能需要政府承擔。其次，PPP的債務隱匿于政府對失敗項目的必要救助，從而產生地方政府隱性債務。最后，根據我國目前的PPP資本結構來看，地方政府債務只是暫時實現了由政府資產表向國有企業資產表的轉移，國有企業產生的風險仍然需要地方政府承擔。

（三）委托代理機理

PPP的委托代理主要有兩種情況，第一種是地方政府部門與社會公眾之間的委托代理，地方政府作為代理人，當PPP項目在運營過程中由于各種原因使公眾利益受到損害時，政府通常會以長期補貼的方式維持這類項目的運營，從而產生地方政府隱形債務。第二種是地方政府部門與社會資本之間的委托代理，地方政府作為委托方，其目的在于提高公共基礎設施的供給效率，而社會資本作為代理方，其目標是實現資本利益最大化，二者的最終目標不一致。

（四）明股實債機理

地方政府向私人部門提供違規擔保、回購安排以及兜底條款等承諾，以保證順利開展PPP項目。其中，政府為私人部門提供違規擔保，當社會資本無力償還貸款時，地方政府為保證項目的繼續運行，很可能承擔資金的償還;回購安排模式下，PPP從融資工具轉變為了舉債工具，社會資本方享受了利益，而地方政府卻承擔了隱性債務;保底條款模式中，地方政府通過設定保底條款，將社會資本與項目風險相隔離，在這種情況下，地方政府成為風險的最終承擔者。

三、促進我國PPP規范化發展的對策建議

（一）完善PPP相關法律法規

在現有法律的基礎上，建立更高層次的法律體系，明確政府部門和社會資本在整個PPP項目中所承擔的職責與風險，針對PPP項目的融資過程，建立一系列適用的法律體系，涵蓋PPP項目的各個階段。

（二）建立PPP的預算管理制度和會計準則

預算管理方面，對于所有PPP項目需要承擔的支出全部納入政府預算中，根據債務的不同類型分類進行賬戶管理。會計準則方面，按照權責發生制或收付實現制對PPP項目的會計處理進行修改，保證信息的公開透明。

（三）加大對PPP人才的培養力度

PPP項目在我國的應用前景非常廣泛，為了更好的對其進行專業化的監督管理，提高PPP項目的效率，保證PPP項目的質量，在人才培養方面應該加大力度。

參考文獻：

[1]黃旻雁. PPP模式：探索適度化解地方政府債務的新路徑[J]. 經濟研究導刊，2014（35）：201-203.

[2]董再平. 我國PPP模式政府性債務類型及特征分析[J]. 地方財政研究，2016（09）：61-66+87.

[3]田文瑤. PPP影響地方政府債務的機理研究[D].西北大學，2021.DOI：10.27405/d.cnki.gxbdu.2021.001026.

作者簡介：田文瑤，1997.03，碩士研究生