補短板提升城市安全應急管理能力

劉越山

胡象明

胡象明教授近年來成果豐碩，曾先后承擔過20多項國家級和省部級科研項目，涉及特殊重大工程項目社會穩定風險評估及預警、應急管理體制研究等。曾多次參與重大災害的分析研究和調查工作，為災害處置、減少次生以及未發災害，為國家決策貢獻建議良策。

時序進入7月，全國大部分地區進入主汛期，嚴峻復雜的形勢考驗著江河湖泊的承載力，考驗著人們的居危應對力。

“城市一旦遭遇特大洪澇災害，就需要緊急救援，救援不但需要專業和社會救援隊伍，還要有足夠的現代救援設備和工具。”北京航空航天大學公共管理學院安全應急管理研究中心主任胡象明教授在接受《經濟》雜志、經濟網記者專訪時指出，吸取以往的經驗教訓，現在的城市需要做好各方面的應對，尤其是抽水機、柴油發電機、沖鋒舟、直升機、無人機、水上救援機器人等現代救援設備和防汛擋水板、沙袋等防洪物資的儲備。“但毋庸危言，面對特大洪澇災害，我國有不少城市在救援裝備和相關物資儲備方面還遠遠不能滿足需求！”

去年7月，河南鄭州遭遇特大暴雨后，經黨中央批準，國務院成立了“河南鄭州‘7·20’特大暴雨災害調查組”，胡象明教授作為應急管理調查組專家參與了調查組的災害調查評估工作，并參與了災害評估報告的撰寫和修改工作，受到國家有關部門的高度肯定。

洪澇災害侵襲，是對政府應急管理乃至國家治理體系和能力的大考，也是實現政府應急管理以及國家治理現代化必須攻克的難關。

面對《經濟》雜志、經濟網記者的專訪，胡象明教授表示，長時期以來，隨著經濟的快速發展和城市人口的持續增長，人類對生態環境的破壞，當然也包括氣候的變化，這些因素都直接影響了水循環要素的時空分布，使得城市特大內澇災害問題日益嚴重，對城市經濟、社會生活和人民群眾的生命財產帶來重大影響。“城市看海”，已成為部分城市遭受嚴重內澇災害的縮影，成為影響城市公共安全的突出問題和制約國家經濟社會發展的重要因素。

我國地處歐亞大陸東南部，位于東亞季風氣候區，暴雨洪水較多、洪澇災害頻發，城市洪澇問題歷來都十分突出。尤其是目前已經進入了主汛期，所有城市都應當吸取去年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害所暴露出來的安全問題，結合洪澇災害典型案例，由點及面，全面分析城市應對洪澇災害安全應急管理體系和能力面臨的問題，找出原因并做好應對。要重點查找、科學分析洪澇災害給城市帶來的包括生命、財產、生產、生活、交通、電力、通訊、文物等全方位的安全風險問題。對洪澇災害的安全應急管理體系和能力也需要進行剖析，從應急管理的角度比較和分析城市洪澇災害的風險應對意識、救災應急能力以及城市防澇救災的專業隊伍力量情況、公眾防澇的自我保護能力等，查找問題的主要短板。同時，還應構建城市應急管理體系和能力現代化的評估指標體系，對黨政干部乃至社會應對洪澇災害的風險意識、政府的應急處置能力等，做出科學評估。

胡象明教授表示，當前，全球氣候變化加劇，極端氣象災害頻發，使城市已經成為災害的主要“承災體”。伴隨著中國城市化進程的加快，北京、天津、重慶、南京、武漢、長沙、廣州、深圳等大中城市的集聚效應，意味著有更多人口和資源暴露在災害風險中，潛在的災害損失有可能進一步擴大。

近年來，隨著應急管理工作的逐步系統化、深入化，各地方、部門、領域為有序進行應急物資儲備做了很多工作，確保了各種自然災害和突發情況應對時的物資保障供應。但同時也出現了一些問題，如：物資儲備缺乏統籌，同類物資重復儲備情況較為突出;物資儲備形式單一，在儲物資雖有一定數量，但稀缺性應急物資和設備得不到有效配置等，致使應急物資在使用上，有效使用力并不足，應急物資發揮不出應急作用。對此，各地城市須在高速發展的同時，進一步強化應急物資儲備、應對洪澇災害的全面能力，以期實現更高水平的安全應急能力建設。

數年前，我國有200個左右的城市擬定了“海綿城市”設計方案，胡象明教授對此頗為關心，他認為，方案的核心在于以“海綿城市”為載體，以工程建設為途徑，達到在試點城市70%的降水可以實時消納的效果。通過“海綿城市”系統的構建，能夠在降水和污染物輸入保持不變的前提下，優化“海綿城市”系統的輸出項，如蒸散發、地下水、外排徑流、雨水回用量之間的分配比例。應當說，海綿措施在提升改造傳統排水系統的基礎上側重增強了城市的“彈性”與“韌性”。

但是，“海綿城市”建設在取得成績的同時，也暴露出諸多問題。胡象明教授告訴《經濟》雜志、經濟網記者，雖然“海綿城市”建設項目備受期待，但由于中國水問題的復雜性，結合目前的推進情況，城市防澇不應片面依賴“海綿城市”建設，還應當采用以防洪排澇工程為主、“海綿城市”建設為輔的有機結合方式，在利用防洪排澇工程最大程度降低洪澇風險的同時，充分利用海綿措施進行雨水蓄積利用，實現人、水和諧發展。這是提升我國防汛救災應急能力的關鍵。

“當然，我國在洪澇防災方面的技術發展，也為城市防災減災的安全管理實踐提供了更多新思路。”胡象明教授話鋒一轉，表現出專家學者整體考量的細致和嚴謹。智慧水務在大數據、云計算以及空間信息技術的支持下，能夠高效完成海量監測數據分析、洪澇災害預測預警及防災減災科學決策，防汛業務的“智慧”管理和“智慧”服務，已經為提升政府洪澇災害治理效能帶來了新的可能。

科學技術是戰勝大災大難的有力手段。當前，大數據、物聯網、人工智能、衛星遙感、雷達監測、無人機、減災衛星等技術，已在我國防災、減災、救災工作中得到廣泛應用，為防范應對重大災害風險提供了重要支撐。但類似于鄭州7·20特大暴雨也暴露出了城市在救援裝備和相關物資儲備方面的遠遠不夠和技術保障能力的嚴重不足。胡象明教授認為，應從以下三個方面加強技術在城市洪澇災害防治中的支撐作用。

第一，建設一體化監測、預警、指揮平臺，為高效響應和處置提供保障。

一體化平臺可以進行城市內澇災害隱患點、平原行泄洪區、古河道區洪澇、山區山洪、崩塌、滑坡、泥石流等多種危險源普查和詳查，還具備自動預警、跨區域協調聯動預警、指揮調度、視頻會議、城市內澇模擬等功能，有利于實現統一指揮和高效行動。目前深圳市已設立集風險管控、監測預警、值班值守、應急指揮等多功能于一體的應急管理監測預警指揮中心，通過一體化平臺推動“1+11+N”監測預警指揮體系建設，形成了適合城市需要的洪澇災害防治體系。

第二，研發和應用特殊應急通訊工具，增強信息技術賦能洪澇災害防治。鄭州7·20特大暴雨中也暴露出城市應急部門的風險溝通能力不足，一方面源于城市暴雨災害會使電力系統和通訊系統失靈，另一方面也說明一些城市的應急部門應急通訊技術還不能滿足應急需求。對此，云南的經驗做法值得其他地方借鑒利用。云南省“十四五”消防救援事業發展規劃提出，優化應急通信裝備配備結構和布局，要按照標準配齊衛星電話、北斗有源終端、雙模單兵、音視頻布控球、雙光無人機、超輕型衛星便攜站、語音圖像自組網，以及前突通信車、動中通衛星通信車等關鍵通信裝備，以完善應急通信手段，有效提升“全天候、全地域、全災種”應急通信保障，增強應急通訊能力。

第三，培養和引進既懂技術又懂應急管理的復合型應急人才，科學防災減災救災。目前全國有20余所高校設置了應急管理學科，主要任務就是培養專業性應急管理人才。但也存在問題，比如當前的應急管理學科設置，本科專業設置在管理科學與工程學科下面，研究生專業設置在公共管理一級學科下面，雖然這有利于培養復合型人才，但都比較偏重理論，而應急管理是一門實踐性極強的學科，如果處理不好可能會造成理論與實踐脫節。目前需要進一步完善交叉型應急管理人才體系建設，培養一批真正懂技術、有專長、懂管理實踐的復合型人才，助力科學高效地完成城市洪澇災害防治工作。

胡象明教授表示，應對洪澇災害對城市安全帶來的新挑戰，需要盡快補齊短板，需要各方共同努力，各級黨政部門及廣大公務人員，特別是從事安全應急管理的領導者和管理者，要真正重視城市安全應急管理，加大城市安全防災減災投入，強化城市安全基礎設施和相關物質條件建設，提高城市應對安全風險的能力。廣大科研部門和科研人員，也應努力研究、開發更多更好的城市安全應急產品，努力提高城市防災減災的科技含量，著力提升城市安全應急管理水平。要進一步強化綜合應急隊伍建設，增強人員的穩定性，努力建設一支適應“全災種、大應急”需要，并在救援理念、指揮聯動、專業訓練等方面升級增能的綜合“應急救援生力軍”。