礦權改革夯實穩油增氣基礎

全國政協委員王宜林、蘭云升、悅仲林、李新民共同建議：國家有關部門綜合考慮油氣勘探開發現狀，進一步完善礦業權管理政策，夯實穩油增氣基礎，切實保障國家能源安全和國內供給能力。

我國的能源安全，特別是油氣供應安全，一直受到社會各界的高度關注。自習近平總書記做出“大力提升勘探開發力度，保障國家能源安全”的重要批示后，三大石油央企錨定上游勘探，就石油央企如何保障油氣供應安全做了大量工作。

目前我國原油對外依存度接近73%，天然氣對外依存度也超過45%。盡管2021年我國原油進口量為5.13億噸，同比下降5.3%，首次出現下降，但這主要是受疫情蔓延、石油需求下降影響所致，國內油氣大幅增產仍受諸多因素制約。

我國油氣資源稟賦較差，這是我國油氣生產滿足不了油氣消費、導致油氣供應“僧多粥少”現象的主要原因。根據最新中國礦產資源報告，我國石油地質資源量1257億噸，可采資源量301億噸，剩余技術可采儲量僅為35億噸，占全球的1.5%，排名第13位，小于美 國（2.8%）、俄 羅 斯（6.4%）、沙特（15.6%）、加拿大（10%）等國家，儲量前景不容樂觀。其中，陸上石油地質資源量1018億噸、可采資源量230億噸；近海地質資源量239億噸、可采資源量71億噸。全國待探明石油地質資源量885億噸，但隨著高品質石油資源逐步開采消耗，剩余資源品質整體降低，超過70%屬于低滲、深層、深水及稠油，勘探對象日趨復雜，勘探開發成本高。

原本較差的油氣資源稟賦，偏偏遇上我國經濟高速發展對油氣消費釋放巨大需求，生產的“粥”滿足不了消費的“僧”也就不足為怪了。如何破解油氣供應“僧多粥少”？一是需要以務實態度，探索建立與國際接軌、符合我國國情的儲量價值評估方法和儲量價值評估體系。厘清資源與儲量、儲量與產量、產量與效益之間的關系，油氣儲量不一定等于產量，油氣產量也不一定等于效益。二是油氣資源管理應順應時代發展，不斷改革演進，服務國家發展大局。近年來，面對世界百年未有之大變局，我國面臨外部挑戰前所未有，其中高對外依存度衍生油氣供應安全風險成為我國必須面對的重大挑戰之一。按照“夯實國內供應基礎保障地位”總體目標，從激發市場活力、培育多元市場主體等多方面發力，國家出臺一系列以礦業權市場化為核心的資源管理制度改革，更好地助力國內油氣業務發展。三是加大技術創新投入力度，如果只注重效益考核和產量指標，企業勢必會放棄高風險地區勘探，最后導致了“熱炕頭去找油”現象。從技術看，就是要瞄準關鍵領域、關鍵技術，加大研究力度，加快科研成果轉化速度，加大新技術、新模式推廣力度。目前我國勘探技術還無法完全適應復雜對象和提質增效的要求。對深層構造、非常規油氣等復雜勘探領域，工程技術還存在諸多不適應性，技術瓶頸問題突出；對于大面積薄互層巖性油藏，還缺乏有效的識別和描述手段；對深層、碳酸鹽巖、火山巖等儲層預測精度不高；長井段水平井、復雜深井、超深井鉆完井周期長、成本高等。這也是增產的重要突破口。四是增加風險勘探投入力度。經過半個多世紀高強度勘探開發，我國經濟可采儲量越來越少，未來油氣增儲上產重點將圍繞大盆地新層系、新領域和非常規展開，這就需要增加風險勘探投入力度。

在世界經濟史上，沒有哪一個國家是在能源供應嚴重不足情況下實現經濟起飛或者保持國家經濟持續穩定增長的。因此，無論是西方發達國家，還是發展中國家，都把以石油工業為代表的能源產業視作國民經濟的生命線。而我國要加大國內能源勘探力度、端穩端牢“能源飯碗”，需要進一步完善礦業權管理，夯實穩油增氣基礎。

“我國現行油氣礦權管理制度主要存在的問題：一是油氣行業準入制度不夠完善。雖然國家出臺鼓勵和引導民資進入能源領域的相關意見，但目前放寬油氣勘探開發準入法律法規尚不健全，缺少對準入企業在資本額度、裝備力量、技術實力、業績經驗等方面標準要求。二是油氣礦權市場化配置程度較低。在常規油氣領域，尚未建立比較規范的礦權一級市場和二級市場，國有石油公司通過申請登記、國家行政授予方式取得探礦權和采礦權，其他資本難以直接進入。三是探區油氣勘查投入不足，且缺少制約手段。四是礦權監管薄弱，尚未形成權威、有效監管體系和監管制度。”中國能源研究會常務理事張抗表示。

2015年10月20日，作為國務院部署的試點工作，新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓招標會在北京舉行，吸引包括民營企業在內的13家企業投標。這是國內首次允許民資和社會資本參與油氣上游勘探開發市場，被業內人士解讀為正式開啟我國油氣勘查開采體制改革“破冰之旅”。

國內大量低品位、低豐度常規油氣資源和一些品質較好的非常規資源，因經濟性差而不能開發利用。這些已探明的資源可以轉由小型專業公司經濟開發，從而盤活一大批油氣資源。一些有資源前景的勘查區塊因投入不足面臨退出，若能有效吸引社會投資，不僅可以加大勘查投入，也分攤了企業勘查風險。存量探礦權、采礦權開放流轉，其效果要比探礦權出讓更便捷、更有效，應作為開放的重點予以改革。其關鍵是將合作礦業權（探礦權、采礦權）從現有礦業權人手中獨立出來，形成新的獨立的勘查開采主體和礦業權人，從而吸引、鼓勵社會資本參與油氣勘探開采。