基于國土空間規劃的國家濕地公園規劃體系研究

朱新勝

(國家林業和草原局調查規劃設計院，北京 100714)

建立國家濕地公園是開展濕地生態保護、發揮濕地功能的有效途徑之一，也是國家履行《濕地公約》的行動之一(廖日紅等, 2018)。截止到2020 年底，我國共建設國家濕地公園898 處(含試點公園)，在調動社會力量參與濕地保護，發揮濕地多種功能效益，改善區域生態環境方面取得了一定的成績。

在全面評估濕地資源的基礎上，國家濕地公園規劃在科學指導濕地公園建設、合理規劃濕地保護修復和合理利用等，以及濕地公園基礎設施建設和管理政策的制定中發揮了重要的指導作用。但與此同時，國家濕地公園規劃也出現政策法規不健全、與其他層次規劃之間的相互銜接不足等一系列問題，導致部分濕地公園規劃設計滯后、建設項目雷同，濕地公園重建設、輕管理的現象較為普遍(楊永峰等, 2018)。

隨著國家濕地公園建設的推進，社會各界對國家濕地公園規劃建設的關注和研究也逐步深入。鄭惠(2020)分析了我國濕地保護制度體系的構成，提出在國土空間規劃背景下，濕地規劃應當對濕地修復的任務和目標、濕地資源環境承載力等內容做出

規定；廖日紅(2018)分析我國城區型國家濕地公園規劃理論和相關內容，提出國家濕地公園應當按照類別分別管理；吳后建(2016)、宋晴(2021)等認為我國濕地公園建設受政策驅動極為顯著，應科學開展濕地公園空間布局，構建我國濕地公園網絡體系。

在國土空間規劃和國家公園體制新模式下，如何利用規劃工具指導和解決國家濕地公園建設中存在的問題，相關研究還存在空缺。本文結合國家濕地公園特點，開展其規劃體系研究，以期推進國家濕地公園建設和高質量發展。

1 國家濕地公園規劃現狀及存在問題

1.1 國家濕地公園發展歷程及特點

我國1992 年加入《濕地公約》后，我國濕地的規劃利用逐漸進入到國家政策層面。2003 年，原國家林業局會同國家發展改革委、財政部等9 個部門共同編制了《全國濕地保護工程規劃(2002－2030年)》，作為我國濕地保護的首個長期規劃，提出在濕地保護區之外建設濕地的多用途管理區，開展濕地可持續利用示范工程，為濕地公園的規劃建設做出政策指引。

2005 年，《全國濕地保護“十一五”規劃》提出在全國示范建設20 多處濕地公園，作為濕地的一種新型保護利用形式，濕地公園首次出現在全國層次規劃中。此時國家濕地公園建設正處于起步階段，但相關規劃已包括了植被恢復、棲息地重建、旅游觀光等內容。隨后全國濕地保護“十二五”規劃將濕地公園納入濕地保護體系，并強調了濕地公園在濕地保護修復和合理利用等方面的作用。

2008 年，《國家濕地公園建設規范》和《國家濕地公園管理辦法(試行)》等法規規范的頒布，規定了國家濕地公園基礎的建設管理。國家濕地公園規劃主體內容應體現對濕地生態系統有效保護以及對濕地的保護與合理利用的示范，并著力于為公眾提供開展科普宣教和體驗自然的場所。至此，國家濕地公園總體規劃的框架基本形成。

“十二五”期間，國家濕地公園進入快速發展階段。為加強濕地公園規劃的管理作用，國家林業局于2010 年頒布《濕地公園總體規劃導則》，成為國家濕地公園規劃的首個技術導則，對濕地公園總體規劃目標、任務、主要內容做出了規定。2018 年，為了與修改后的國家濕地公園管理辦法保持一致，對《導則》中規劃原則、發展目標、功能分區等內容進行了修訂。經過10 年的發展，國家濕地公園規劃形成了以總體規劃為主體，其他規劃并存的局面，部分國家濕地公園也根據自身情況對規劃內容、規劃深度做出相應的探索。

1.2 國家濕地公園規劃存在的問題

1.2.1 規劃體系不健全 濕地公園規劃理論方法研究處于起步階段，規劃體系不健全，大部分國家濕地公園僅編制了總體規劃，或是針對于單個建設項目的實施方案，缺少對區域內國家濕地公園布局的長期性、戰略性的規劃，以及對濕地公園具體建設的詳細規劃、專項規劃等。從規劃內容看，目前濕地公園規劃側重于范圍邊界、功能分區的劃分，但功能分區與項目布局之間相關性不足，部分濕地公園專項規劃未開展系統分析和研究。

1.2.2 與其他規劃協調不足 國家濕地公園規劃在國土空間規劃及自然保護地體系規劃中的地位相對較弱、內容相對貧乏，其作為公園綜合規劃的主動引導作用有限。國家濕地公園規劃與現行的國土空間規劃缺乏有效的相互溝通和影響反饋機制，與國土空間規劃內容往往得不到有效的承接。在濕地公園規劃、建設過程中，存在用地落實困難的問題(鄭惠等, 2020)。

1.2.3 具體管理實施不到位 國家濕地公園試點申報的積極性較高，但由于資金保障不足、管理政策不確定，往往出現配套設施的建設欠賬，甚至有個別國家濕地公園雖已掛牌多年，但在后續管理、建設等方面還存在一定程度的“供給短缺”問題(楊永峰等, 2018)，濕地公園管理措施相對滯后。

1.2.4 保障政策不完善 全國各省(自治區或直轄市)都已頒布或出臺省級濕地保護修復制度，但關于各自行政區內國家濕地公園規劃管理制度出臺較少。濕地公園規劃與建設往往缺乏組織協調和管理保障，政策支撐不足。濕地公園規劃與濕地管理考核的目標責任落實機制尚未建立，規劃的指導和約束性得不到有效體現(陶修華等，2021)。

2 融入國土空間規劃體系的探索

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確了自然保護地規劃作為國土空間專項規劃的基本定位。相較于能源、水利等基礎設施類專項規劃，濕地公園規劃涉及范圍廣，是對公園范圍內各類建設活動的綜合部署，具有類似國土空間規劃的屬性。為保證濕地公園在規劃的空間上和建設的過程中得到落實及監管，需要對濕地公園的規劃進行梳理和完善，將濕地公園規劃內容更加系統地融入到國土空間“總體規劃—詳細規劃—專項規劃”的編制體系中，在國土空間規劃體系下，探索開展濕地資源管護的有效途徑(圖1)。

圖1 國土空間規劃與國家濕地公園規劃銜接Fig.1 Connection between territory planning and national wetland park planning

2.1 與國土空間總體規劃對接

國土空間總體規劃分為國家、省、市、縣及鄉鎮5 級。在國家、省、市層面注重政策性，將區域、流域內國家濕地公園總體規模和發展框架融入到國土空間總體規劃當中，強調以濕地保護為目標的國土空間利用指標的確定。濕地資源約束性指標不僅作為濕地公園戰略性指導和規模管控要求，也可以深化細化濕地資源要素的保護利用方式(趙智聰等,2019)。在縣、鄉鎮層面，國土空間總體規劃主要關注用地規模和空間布局等，國家濕地公園規劃應注重確定需要保護的國土空間邊界，完成國土空間內生態保護紅線的劃定和落地，將單個公園的規劃內容落實到具體的空間范圍上，合理確定濕地公園的規模及建設要求。

2.2 融入國土空間詳細規劃

國土空間詳細規劃以總體規劃為上位規劃，在市縣及以下編制，是實施國土空間用途管制、核發項目規劃建設許可的法定依據。詳細規劃通過對具體地塊的利用性質和建設強度做出實施性安排，是對總體規劃相關要求的進一步落實。濕地公園各項保護恢復及合理利用工程的實施，需要與國土空間詳細規劃緊密相連。在城鎮開發邊界內的濕地公園，可結合國土空間詳細規劃進行編制，將需要建設地區的土地使用、建筑建造、空間環境控制融入國土空間詳細規劃之中(潘海霞等, 2019)。在城鎮開發邊界外的濕地公園，可依據自身建設需要，編制濕地公園詳細規劃，明確指標約束、底線管控和系統指引等方面的要求，作為濕地公園建設工程空間落地的直接依據和指導性文件。

2.3 納入國土空間專項規劃

國土空間專項規劃是涉及特定領域空間利用、用地安排的專項性安排，體現國土空間的某項特定功能。濕地公園規劃應符合地區的重大戰略專項，其內容應納入同級國土空間規劃、空間保護專項規劃中，將有關濕地保護修復、合理利用等發展目標、約束性指標和相關設施布局予以落實。

3 規劃編制體系的構成

濕地公園規劃旨在統籌濕地公園的建設與發展，科學配置濕地資源，合理安排濕地公園各子系統之間的關系。為更好發揮濕地公園的整體效益，需要整合濕地公園不同層次和類型的規劃，建立各類規劃間上下層次的技術關系以及規劃編制與管理的權責關系，從而界定不同規劃內容和深度，建立一個整體的、系統的規劃體系。

針對當前濕地公園規劃體系層次缺位、規劃目標難以落實、空間層次管制內容不完善等問題，參考國土空間規劃和自然保護地規劃編制體系，將國家濕地公園規劃體系分為戰略規劃層、總體規劃層、詳細規劃層和專項規劃層4 個層級，各層級之間相互銜接(圖2)。

圖2 國家濕地公園規劃體系Fig.2 The planning system of national wetland park

3.1 戰略規劃

戰略規劃是實現濕地公園戰略目標的途徑、策略與行動措施，是指導制定特定區域、流域內國家濕地公園發展的指導性文件。國家濕地公園戰略規劃結合國家及省市級的國土空間總體規劃進行編制，也可結合生態環境保護、林業發展等專項規劃跨行政區域編制。

濕地公園戰略規劃在對區域或流域內濕地資源管理現狀調查和綜合評價的基礎上，平衡濕地資源保護與開發利用的關系，制定濕地公園的建設目標，提升濕地公園的建設質量和效率，突出濕地公園在保護濕地生態和文化上起到的代表作用，并體現國土空間規劃中濕地保護的內涵。

濕地公園戰略規劃按照編制尺度不同，可分為區域濕地公園發展規劃、流域濕地公園發展規劃、濕地公園群規劃等。規劃內容包括區域戰略定位分析、建設目標、戰略方案選擇和戰略實施途徑等。

3.2 總體規劃

在國土空間規劃體系下，濕地公園總體規劃的重要作用進一步凸顯，以法定形式確定下的公園邊界、保護利用措施等規劃內容，對上承接國土空間規劃及自然保護地規劃，對下指導濕地公園詳細規劃和專項規劃，是承上啟下的關鍵性階段(余莉,2020)。

國家濕地公園總體規劃統籌各個規劃子系統，用于制訂單個公園及周邊地區濕地資源保護利用的對策與行動，是濕地公園建設和管理的綱領性文件。濕地公園總體規劃著重確定以下內容：(1)濕地公園性質、位置和具體范圍，提出總體發展目標；(2)濕地公園功能分區，提出分區建設指引，明確各類濕地特色(呂慧芬等; 2016)；(3)重要濕地管護措施，解決濕地公園內部濕地系統的結構、布局，明確保護與修復措施；(4)濕地資源合理利用方式，設置必備的科普宣教設施和可持續利用示范項目；(5)市政、交通、電力電信等基礎設施建設，與縣級國土空間規劃中近期建設規劃對接，明確近期優先要進行建設的項目。

總體規劃應提交規劃文本、圖件。規劃文本對規劃編制的背景、目標和主要內容進行說明，應以章節的方式、簡明扼要地直接表述，體現規劃的指導性和可操作性。規劃圖件包括公園資源現狀圖、范圍分區圖、總體布局圖和分期建設圖等。

3.3 詳細規劃

國家濕地公園詳細規劃量化了規劃區域內各項用地控制指標和建設管控強度，在總體規劃確定用地布局的基礎上，細分公園特定對象的空間建設要求和資源利用強度(表1)。詳細規劃編制的核心目標是落實總體規劃的規劃意圖，并指導實際項目設計、實施，是對公園建設質量產生直接影響的規劃階段。

表1 國家濕地公園詳細規劃控制指標Table 1 The index system of national wetland park detailed planning

針對當前濕地公園規劃實施性較弱、規劃目標難以向下傳遞等問題，通過詳細規劃建立逐級傳遞的控制體系，實現從“目標”到“指標”的分解與落實，真正將總體規劃階段明確的目標任務、重要的工程措施進行落實，并提出管控要求(尹燕妮,2016)。同時，應建立詳細規劃與總體規劃之間的評估、反饋機制，起到一種相互校核的作用。濕地公園詳細規劃可以指導初步設計及施工圖。

詳細規劃技術文件包括說明書和規劃圖紙，內容一般包括濕地公園建設條件分析和公園平面布局，以及功能區、豎向地形、地塊控制指標等。

3.4 專項規劃

濕地公園專項規劃服從總體規劃，基于總體規劃提出的資源保護或利用需求，在專項系統中進一步細化落實，并對特定區域、特定領域作出專門的空間保護利用安排。專項規劃是濕地公園生物多樣性保護、濕地生態修復、科普宣教等重點領域工作的展開、深化和具體化，是分專業的濕地公園規劃。

濕地公園專項規劃與詳細規劃之間的銜接傳導主要體現在控制指標與空間要求的整合。專項規劃內容需符合詳細規劃確定的控制指標，也可通過對專項資源的配置引導，對詳細規劃做出具體指引。

專項規劃結構一般分為前期分析、規劃內容和具體措施三大部分，規劃內容要體現本領域的特點，提出戰略定位、目標指標，對建設工程、支撐體系等內容做出具體的項目安排。

4 國家濕地公園規劃管理體制

4.1 規劃編制的管理體制

明確國家濕地公園各層次規劃的審批主體和編制、修改的技術流程，構建國家濕地公園規劃管理制度。國家濕地公園戰略規劃由國家、省、市自然資源部門組織編制，報同級人民政府審批。國家濕地公園總體規劃由所在市、縣自然資源部門組織編制，報同級人民政府審批。國家濕地公園詳細規劃、相關專項規劃可結合實際選擇編制主體和編制類型，報國家濕地公園主管部門審批。編制國家濕地公園規劃，應進行科學論證，并廣泛征求有關部門、專家和公眾意見，確保規劃的科學性和可行性。

4.2 規劃實施的管理體制

規劃作為國家濕地公園管理的依據，在實施的過程中，濕地公園主管部門應參與到整個建設過程中，加強對濕地公園建設的監督。任何單位和個人都有權向國家濕地公園主管部門舉報違反規劃的行為。

經批準的濕地公園范圍、功能區等剛性內容不得擅自修改。確實需要對范圍及功能區進行修改的，由所在國家濕地公園主管部門組織編制調整方案，報國家林業和草原局審批。對經批準的國家濕地公園規劃中建設項目布局進行修改的，報國家公園主管部門審核，并報總體規劃審批部門批準，任何機構和個人不得違反國家濕地公園規劃審批各類建設活動。

此外，根據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的要求，國家濕地公園主管部門應當加強對國家公園規劃實施的監管力度和監管能力，針對已經批準實施的規劃，國家濕地公園主管部門應當定期對規劃實施情況進行評估，動態調整規劃實施進度。

為使國家濕地公園規劃能夠具體落實，可根據實際情況編制年度實施計劃。年度實施計劃依據濕地公園規劃編制，列出濕地保護利用年度項目清單，明確項目規模、投資預算，具體落實濕地公園規劃任務。

5 結語

國家濕地公園建設是生態文明建設的一項重要工程，近年來國家濕地公園在濕地保護方面取得了一定的成效，但建設中存在的問題也逐漸顯現。為了發揮國家濕地公園的整體效益，需要形成一個系統的規劃編制體系和規劃管理體系，用于指導國家濕地公園各項規劃中的管理工作。目前國家濕地公園已從“增量時代”轉向“存量時代”，對于如何更好地從規劃角度增加濕地公園建設的科學性，有待國內學者們進一步深入研究，以期為濕地公園建設規劃提供策略，科學指導國家濕地公園的建設管理。