應急管理發展的國外經驗

于靖園

經驗，近年來，部分國家的應急管理工作取得了較大發展和進步，一方面是由于不斷總結事件（事故、災害等）應急管理經驗教訓，另一方面是由于持續完善法律體系和創新體制機制。

應急管理職能是國家公共管理職能的重要組成部分，是衡量一個國家現代化水平的重要指標。在突發事件發生的種類不斷增多，規模、頻率和影響持續增強的時代背景下，國外各國政府應急管理的內涵和外延也在不斷地更新變化，應急管理的框架、模式，從空間維度上看，是一個充分整合各種管理要素和資源的一體化應急管理體系，從時間維度上看，是一個由預防、響應、處置和恢復組成的綜合性應急管理過程。

從許多國家應急管理的經驗來看，一個成熟的應急管理組織結構體系應具備4個系統：法律與行政規范系統、決策指揮中樞系統、執行與支援保障系統、信息管理系統。應急管理這種內在組織結構體系的四大系統并非單純的線性邏輯或平面關聯，而是一個四位一體的架構體系，四大系統具有密切的關聯性和互補性。“在總體應急管理層面，典型國家大都形成了統一領導、統籌協調、綜合管理、上下聯動、敏捷高效的應急管理體系。” 中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心（中歐應急管理學院）教授、博士生導師李雪峰表示。

目前，國外應急管理模式發展較為成熟的主要有美國模式、日本模式、俄羅斯模式。美國模式，突出各州和各地方政府的自主管理;日本模式，強調突發事件牽頭部門相對集中管理;俄羅斯模式，實行自上而下的垂直管理。

“9·11”事件發生后，美國于2003年11月成立國土安全部，負責危機管理和應急處置。當前，美國已基本建立起一個比較完善的應急管理組織體系，形成了聯邦、州、縣、市、社區5個層次的應急管理與響應機構。當地方政府的應急能力和資源不足時， 州一級政府向地方政府提供支持。州一級政府的應急能力和資源不足時，由聯邦政府提供支持。一旦發生重特大災害， 絕大部分聯邦救援經費來自該局負責管理的“總統災害救助基金”， 但動用聯邦政府的應急資源，需要向總統作出報告。

美國把應急管理的活動貫穿到四個基本領域，即縮減、準備、反應和恢復。縮減和準備是災難發生之前的行為，反應是災難發生過程中的行為，而恢復則是災后的行為。縮減階段在于預防和減少災難的損失， 如在設計建筑物時要考慮恐怖分子發動襲擊等因素;準備階段在于設計反應階段如何應急，提升更有效的反應能力，其中包括對應急人員和公眾的訓練計劃，報警系統、通信系統的啟用計劃;反應階段是對災難作出的立即行動， 包括群眾撤離疏散、構筑沙袋和其他設施，保證應急食品和水源的安全、提供應急醫療服務、搜索救援、滅火、防止產生掠奪現象并維護公共秩序;恢復階段是善后處理的一部分， 包括提供臨時住所、恢復電力供應、小額商業貸款、清理廢墟等。

美國應急管理機制實行統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。統一管理是指自然災害、技術事故、恐怖襲擊等各類重大突發事件發生后，一律由各級政府的應急管理部門統一調度指揮，而平時與應急準備相關的工作，如培訓、宣傳、演習和物資與技術保障等，也歸到政府的應急管理部門負責;屬地為主是指無論事件的規模有多大，涉及范圍有多廣，應急響應的指揮任務都由事發地的政府來承擔，聯邦與上一級政府的任務是援助和協調，一般不負責指揮;分級響應強調的是應急響應的規模和強度，而不是指揮權的轉移。

在同一級政府的應急響應中， 可以采用不同的響應級別，確定響應級別的原則，一是事件的嚴重程度，二是公眾的關注程度;標準運行主要是指從應急準備一直到應急恢復的過程中，要遵循標準化的運行程序，包括物資、調度、信息共享、通信聯絡、術語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標志等。

美國的聯邦、州、縣、市、社區都有自己的緊急救援專業隊伍，它們是緊急事務處理中心實施災害救援的主要力量。聯邦緊急救援隊伍被分成十二個功能組——運輸組、聯絡組、公共實施和公共工程組、消防組、信息計劃組、民眾管理組、資源人力組、健康醫療組、城市搜索和救援組、危險性物品組、食品組、能源組，每組通常由一個主要機構牽頭。各州、縣、市、社區救援隊也有自己的功能組，負責地區救援工作。

總結來看，美國應急管理體制建設基本經驗有：一是依法進行危機應對，美國危機管理各種機構和計劃都是依法建立起來的，其權力來自于現行法律，而不是某個行政機構，一旦危機事件出現，相應的危機管理系統可以立即自行啟動，無須哪一級行政部門專門賦予相應的權力。同時，每種危機管理的最終管理權仍屬于總統，當某種危機事件超出一定的專業領域地理范圍，或者行政權限范圍時，總統可以直接介入危機事件的管理。二是各種危機應對機構職責分明，并且能夠相互救援。美國把各種危機事件按照專業領域劃分為相應的反應系統，各個系統由相應的專家和專業人員組成，且職責分明，各個部門之間能夠相互協調，不存在危機管理真空。

日本的應急管理發展得也比較早。1998年，日本政府在首相官邸設立國家危機管理中心，首相是國家危機管理的最高指揮官。危機管理中心成為日本國家危機管理中樞，設有對策本部會議室、辦公室、指揮室及全天候的情報集約中心等，可以使日本應對危機和自然災害等緊急事態。把防災減災工作上升到國家危機層次，建立確保國家安全和國民生活安定的日常管理、危機管理、大規模災害管理等一系列政府危機管理體制，是日本政府從簡單防災管理轉向綜合性國家危機管理的重要標志。

日本應急管理體制建設的基本經驗主要為兩點：一是中樞指揮系統強權集中。在日本的危機管理體制中，內閣首相任最高指揮官，內閣官方負責總體指揮，通過安全保障會議和中央防災會議組成危機管理體制。首相的權力極大，在緊急事態下，可以跳過內閣安全會議直接下令出動自衛隊、限制國民權力、確定私有財產的補償辦法等。日本從中央到地方、以首相為核心的強權指揮系統在應對國家安全、天災、人禍等突發事件中發揮了積極有效的作用。二是情報系統嚴格有效。通過整合情報部門，強化了情報系統的綜合分析能力，培養了高素質的情報人員，同時理順了內部關系，提高了工作效率。

俄羅斯的應急管理發展得也比較完善。俄羅斯建立了以總統為核心主體、以負責國家安全戰略的聯邦安全會議為決策中樞，以緊急事務部等相應部門為主力的危機管理權力結構。緊急事務部誕生于1994年， 屬于執行權力機構， 是俄羅斯處理突發事件的組織核心， 直接對總統負責。該部通過總理辦公室可以請求獲得國防部或內務部隊的支持， 擁有國際協調權及在必要時調用本地資源的權限。緊急事務部被認為是俄羅斯政府五大“強力”部門之一， 另外幾個強力部門分別是國防部、內務部、聯邦安全局和對外情報局。

緊急事務部設有人口與領土保護司、災難預防司、部隊司、國際合作司、放射物及災害救助司、科學與技術管理司等部門。同時下設森林滅火機構委員會、抗洪救災委員會、海洋及河流盆地水下救災協調委員會、營救執照管理委員會等機構。建立國家危機情況管理中心，并在俄羅斯緊急事務部各個地區中心設立分支機構。

近年來，部分國家的應急管理工作取得了較大發展和進步，一方面是由于不斷總結事件（事故、災害等）應急管理經驗教訓，另一方面是由于持續完善法律體系和創新體制機制。因此，業內專家表示，在借鑒國外體制特點和優勢的基礎上，可從加強政策研究、法律法規優化整合、宣傳教育培訓以及提升基層應急管理的基礎性地位和社會化水平四個方面，進一步強化我國應急管理工作。