理性解讀個人養老金制度

陳友華南京大學社會學院教授

中國目前已經步入人口老齡化社會，這一趨勢將在未來很長時期內持續下去。人口老齡化對中國養老金制度的影響是長期且深刻的，我們必須用戰略眼光完善中國養老金體系。

中國養老金的可持續性歷來受到政府和學界的重視，這既關系到宏觀經濟的全局化發展、人口結構變動以及社會穩定，又關系到勞動者退休后的利益和一系列民生問題。然而，生育率的低迷、預期壽命的延長、經濟增長的放緩、福利制度設計缺陷等一系列不利因素無疑放大了我國養老保險基金的缺口與風險。在此背景下，中國政府在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中明確指出，發展多層次、多支柱養老保險體系。2022年4月21日，國務院辦公廳印發《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱《意見》），這標志著我國已然初步構建起以基本養老保險為基礎、以企業（職業）年金為補充、與個人儲蓄性養老保險和商業養老保險相銜接的“三支柱”養老保險體系。

此次個人養老金制度建立的最重要的政策動機源于對人口老齡化與養老保險基金支付壓力的應對。

相較于個人儲蓄養老保險，中國養老保險體系中第一和第二個支柱的推行歷史更長。第一支柱是基本養老保險，主要由城鎮職工和城鄉居民基本養老保險兩大制度構成，成為目前世界上覆蓋人數最多的養老金制度，起到了國民社會經濟“安全網”的重要作用。第二支柱是企業年金和職業年金，主要由用人單位自主建立、市場投資運營、政府綜合監管，起到了提高部分老年人生活水平的補充作用。第三支柱是個人儲蓄性養老保險和商業養老保險，其內容寬泛，與國際發達國家相比，第三支柱是我國養老保險體系中的短板。《意見》的出臺彰顯了我國政府對建立并完善第三支柱養老保險制度的決心與力度。

中國的個人養老金制度是政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養老保險制度，既歸屬于我國建設多層次養老保險體系目標中的第三支柱，也相當于世界銀行2006年提出“五支柱”中的第五種類型，即個人養老儲蓄。個人養老金及個人賬戶制度的核心是吸引儲蓄，鼓勵個人和家庭承擔更多的養老責任。不過，我國此次實施的個人養老金制度又與常見的個人銀行儲蓄或商業保險存在較大差異：第一，個人養老金制度有明顯的政府支持與政策導向，不同于市場或私人的自發行為。第二，個人養老金制度享受稅收優惠。類似于西方國家在個人賬戶養老金上普遍采取的延稅制度，國民在存入賬戶時可享受稅前列支，領取養老金時再繳納個人所得稅款。第三，個人養老金制度鼓勵資金的投資和保值增值，完全由個人進行決策并承擔風險。第四，個人養老金的支取與退休年份鎖定掛鉤，一般不允許提前取用。

此次個人養老金制度建立的最重要的政策動機源于對人口老齡化與養老保險基金支付壓力的應對。養老保險本應作為國民退休后基本生活的物質保障，但長期以來我國原有的養老金缺口問題已成為影響國家經濟安全的重要因素。我國雖已初步形成由國家、企業和個人組成的三支柱養老金制度，但各支柱的重要性截然不同，體系發展也面臨著非均衡困境。

首先，作為第一支柱的城鎮職工基本養老保險承擔起了國民養老最主要的公共職能。政府主導下的基本養老保險制度致力于“保基本”，其功能最為重要，如果第一支柱出現了嚴重問題，不是第二支柱與第三支柱可以兜得住的。但現實卻是在少子老齡化之下，我國社會養老保險基金的收支平衡已經并將面臨越來越嚴峻的考驗，而養老金替代率的逐漸下降也成為世界范圍內的普遍趨勢，第一支柱的基本功能正在逐漸下降。此外，我國養老金第一支柱“一家獨大”的局面也嚴重擠壓了第二支柱和第三支柱的發育空間。

其次，作為第二支柱的企業年金與職業年金的發展未能盡如人意，并未發揮出預期的社會效益。具體而言，企業年金僅僅在國有企業或者經濟效益好的大型民營企業才得以實行，而職業年金僅僅在黨政機關與事業單位內實行，因此，第二支柱覆蓋的多是中上社會階層，中下社會階層基本與之無緣。加之，由于國家在推動第二支柱養老金建設時的稅收優惠不足，企業（職業）年金發展緩慢，導致中國養老金體系面臨著替代率低、可持續性差的困境。

我們不宜過度夸大個人養老金制度的意義與作用，而應認識到其作為第三支柱所扮演的補充角色。寄望于完全依靠個人養老金儲蓄來保障全體國民老年生活質量是不現實的。

最后，在我國養老金體系第一支柱“不堪重負”和第二支柱“發育不良”的結構性難題下，以個人養老金為代表的第三支柱應運而生，似乎為化解我國養老金困境提供了契機。事實上，個人儲蓄養老保險在世界上出現的時間較晚，是在傳統社會養老保險基金出現嚴重問題后的產物，是政府不得不推出來的一項自我補救措施。在此背景下，西方國家紛紛實行社會福利制度改革，進而提出福利多元主義的思想，其改革的主要做法是適度降低國家對個人的養老責任，增加個人與家庭對自己的養老責任。

那么，養老金體系的第三支柱或個人養老金制度的預期效果與收益又將如何呢？一般認為，個人養老金制度的建立有利于進一步構建起更加完備的多層次養老保險體系，其政策預期是保障老年人更有質量和水準的晚年生活。此外，個人養老金制度的實施還將為資本市場提供長期資金，提高資本市場機構投資者比重。

但是，我們不宜過度夸大個人養老金制度的意義與作用，而應認識到其作為第三支柱所扮演的補充角色。寄望于完全依靠個人養老金儲蓄來保障全體國民老年生活質量是不現實的，也會因此遺漏政策本身所引致的一些缺陷。第一，此次制度設計規定參加人每年繳納個人養老金的上限為12000元，由于金額上限太低，實際上對改善我國老年人晚年生活的作用比較有限，甚至在高通脹下，其預期政策收益還會大打折扣。第二，目前國家出臺的鼓勵措施的吸引力也有待提升，應該出臺更多配套支持政策，例如采取延稅制等措施。特別是在通貨膨脹時代，如何保證這些個人儲蓄金的保值增值，在這方面國家應該給予更多的政策保證。第三，個人養老金的運營機構可能具有潛在風險，政府應當嚴格規范與監管機構的運營，避免導致新的金融風險。現行規定下，主要由商業銀行運行個人儲蓄養老保險金，假如出現金融風險，政府和銀行該如何處置？所有類似問題都要提前防范好，特別是學習借鑒德國等發達國家的經驗與做法。第四，個人賬戶資金的保值增值離不開整個國家宏觀社會經濟大環境，面對新冠疫情困擾、中美摩擦加劇、人口紅利消失等前提下的經濟增長放緩，我國各種支柱的養老保險基金的保值增值壓力是與日俱增的。并且，我國個人養老金制度強調個人投資的自主性，但現實中絕大多數人是不具備投資技能的，如此這般可能會為日后埋下更多的金融風險。第五，充分考慮和評估個人養老金制度與個人儲蓄養金的運營與管理成本，以及由此衍生出的各種龐雜費用，盡可能降低其運營成本也是值得考慮的。