加快對地方“兩院”規范性文件的備案審查

張書銘

立法法、監督法對最高人民法院、最高人民檢察院制定司法解釋的備案審查有具體明確規定，是全國人大及其常委會加強對“兩高”司法工作監督的重要方式之一。但對地方法院、檢察院（以下簡稱地方“兩院”）的司法規范性文件是否應納入同級人大備案審查范圍，仍存在不少爭議。

黨的十八屆四中全會提出“把所有規范性文件納入備案審查范圍”，具體落實到人大監督職責上，就是一句話，“只要規范性文件的制定主體屬于人大監督對象，這些主體制定的各類規范性文件就都應當納入備案審查范圍。”也就是說，不允許存在游離于備案審查制度外、不受監督的規范性文件。

“有件必備、有備必審、有錯必糾”，黨中央提出要將所有規范性文件納入備案審查范圍，實現備案審查全覆蓋。當前，地方人大常委會對同級政府規章及規范性文件、下級人大及其常委會規范性文件開展備案審查已形成一套較為成熟完備的機制。從2018年開始，全國人大常委會逐步推動將地方政府規章和其他規范性文件以及地方“兩院”制定的有關規范性文件全部納入人大備案審查范圍，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現監督全覆蓋，重點是將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權利義務的各類規范性文件依法納入人大備案審查范圍。

如《重慶市高法院印發〈關于審理消費者權益保護糾紛案件若干問題的解答〉的通知》對“明知商品或服務存在質量問題而仍然購買的人是否為消費者”“如何理解消費者權益保護法第五十五條中的欺詐責任”等具體法律適用問題作出解答。這類文件，如長期缺乏審查監督，一旦違法，甚至違憲，群眾的合法利益、司法的公平公正必然受到損害。地方人大對“兩院”司法規范性文件開展備案審查，是堅持和完善人民代表大會制度的具體體現，也是對“兩院”行使監督權、規范審判權和檢察權的應有之義和有效形式

地方人大對司法規范性文件備案審查工作在持續探索、取得進展的同時，也面臨許多新情況新問題，亟待認真研究和解決：一是有關方面對新形勢下備案審查工作的重要性認識仍不夠，有待進一步提高;二是“有件必備”尚未完全落實，主要表現在報送備案不規范、不及時;三是審查標準、程序和督促糾正機制等不夠明確規范，特別是發現可能存在問題后，如何有效妥善處理機制不夠完善，“有備必審、有錯必糾”需要進一步落實。

備案審查制度和能力建設仍然不足，離黨中央要求和人民群眾期待還有差距。下一步，為適應全面依法治國的新形勢新任務新要求，建議從以下幾方面加強和改進：

不斷增強備案審查重要性的認識。要認真學習領會習近平總書記關于加強備案審查工作的系列重要指示精神，不斷強化政治意識，提高政治站位，強化責任擔當，充分認識做好新形勢下備案審查工作的重要性和重大意義，深刻理解備案審查工作在全面深化改革和全面推進依法治國中的地位、功能和突出作用，進一步增強憲法意識和維護法制統一的意識，增強做好新時代備案審查工作的責任感、使命感。

依法有序開展備案審查。2016年市人大常委會主任會議通過的工作規程（試行），將“兩院”規范性文件納入監督范圍，屬有益探索。建議對試行以來的實施情況開展評估調研，參考全國人大出臺的工作規范，及時修改完善。雖然目前法律沒有規定地方人大對“兩院”文件的撤銷權，但可參照監督法對司法解釋的審查處理方式，即：首先是加強溝通交流，促其自行修改或廢止;如“兩院”不對該文件進行修改或廢止的，由相關專工委提出書面審查意見，建議其自行修改或廢止;如仍不予修改或廢止的，相關專工委可以向常委會提出要求修改或廢止的議案，由主任會議決定是否提請常委會審議。經常委會審議，可以作出決議，責令該制定機關予以修改、廢止。

注重多種監督方式結合。一方面，在常委會層面，用好“組合拳”。把備案審查與其他監督方式有機結合起來，可以聽取地方“兩院”對制發文件情況的專項工作報告，可以在執法檢查中了解地方“兩院”制發文件實施法律法規的情況，更好推動地方“兩院”深化司法改革、規范司法行為、堅持公正司法，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。另一方面，在工作層面，要形成合力。相關專工委可以在審查文件的同時，開展監督調研，及時了解情況、發現問題、研究對策。此外，黨委、人大、政府制定的法規或規范性文件，均已建立了上下級之間的備案審查制度，建議上下級法院、檢察院之間建立類似的文件審查監督制度。

建立完善統一的管理規范。一是加強文件制定的機制建設。推動地方“兩院”制定完善規范性文件制定和管理機制，制定司法規范性文件要有年度計劃，減少隨意性。對涉及公民、法人權利義務的規范性文件，必須審判委員會、檢察委員會會議通過。二是加強銜接聯動。加大聽取法學專家、律師協會、行業協會意見建議的力度和廣度，探索公開征求意見機制。在制定部分文件時，人大相關專工委可應邀提前介入。三是完善定期清理。定期對現行有效的規范性文件進行評估“摸底”，該廢的廢、該修的修。四是推動司法規范性文件公開。對涉及公民、法人權利和義務的規范性文件，一律按照司法公開的要求在門戶網站予以公布，方便社會公眾查詢。對社會關注度高或專業性較強的規范性文件，要加強文件解讀，積極引導社會公眾正確理解和適用。

加強審查隊伍能力建設。做好新時代備案審查工作，要有一支高素質干部隊伍和人才隊伍作支撐。要以政治建設為統領，用全面依法治國新理念新思想新戰略武裝頭腦，不斷提高工作隊伍政治本領和政治素養。同時，司法規范性文件專業性較強，對于地方人大備案審查提出了更高要求。建議從三方面加強能力建設：一是加大學習力度，提高法律知識水平;二是充分利用法學資源，聘請專家、教授、律師等組成咨詢組;三是加強工作交流，人大相關專工委與地方“兩院”在日常工作中強化交流，還可互相掛職，使審查工作者在司法實踐中真正了解司法規范性文件的制定目的、適用范圍等，進一步提高審查能力。

（作者單位：市人大常委會）