上海市崇明區農用地經營權流轉價格探究

陳波

摘 要 經濟發達地區普遍存在農用地經營權流轉的現象，雖然建立了適應當地農業發展的流轉機制，但農用地流轉價格無序，缺乏科學合理的價格體系，在一定程度上影響了土地資源的配置效率。以上海市崇明區為例，調查了農用地流轉和種植生產的收益情況;在農用地經營權流轉價值分析的基礎上，對流轉價格進行了理論測算;以此提出大都市郊區農用地經營權流轉價格的相關結論與思考。

關鍵詞 郊區;農用地經營權;流轉價格;上海市崇明區

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.10.029

農村土地經營權流轉是深化農村土地制度改革的一項重要內容。黨的十八屆三中全會提出，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。在快速的城市化進程中，大量農村勞動力向二、三產業轉移，集約化、規模化、專業化經營成為提升農業生產力的有效途徑，農用地流轉是經濟發展的必然選擇和迫切需求。在此背景下，很多地方，特別是經濟發達的城市，對集體資產產權改革進行了有益的探索與實踐，如廣東省的土地股份合作社、成都市的還權賦能、嘉興市的“兩分兩換”及溫州市的“三分三改”等，形成了家庭經營、家庭農場、專業農戶和農業合作社等多種農業經營模式[1-2]。盡管如此，我國現有的農用地流轉市場仍不完善，尤其在流轉價格問題上沒有系統的理論共識和實踐應用的估價體系[3]。由于現行估價體系不完善，缺乏系統、科學的土地承包經營權流轉價格評估方法，弱化了市場對資源的配置作用，勢必減慢土地資源市場化配置的前進步伐，阻礙土地資源優化配置格局的形成[4]。本文以上海市崇明區為例，調查了農用地流轉的現狀，在農用地經營權流轉價值分析的基礎上，運用收益還原法對流轉價格進行理論測算，以此提出大都市郊區農用地經營權流轉價格的相關結論與思考。

1 上海市崇明區農用地情況調研

為研究大都市郊區農用地經營權流轉價格，對上海市崇明區進行了實地調研，分別收集經營權流轉和種植生產的相關案例1 132例和1 018例，調研工作覆蓋了崇明區18個鄉鎮、240個村組，上海市崇明區農用地情況如下。

1.1 農業生產規模化程度低

根據案例，崇明區糧食生產667 m2年均凈收益為1 363元，其經濟效益偏低的主要原因是土地碎片化和管理粗放化。據統計，崇明區農民人均耕地面積僅為0.1 hm2，并以自營承包地為主。從流轉意愿看，當地農戶更多地選擇小規模種植并配合短期兼業，無擴大種植規模意愿或有意脫離農業生產。

1.2 流轉價格與生產收益存在價值偏差

一般來說，農用地的流轉價格與種植收益呈正相關，即可獲得的種植收益越高，市場流轉價格越高。實際調研發現，崇明區農用地流轉的市場價格一般以崇明區統一的政府指導價（2016年每667 m2為

1 140元）為基準，適當參考周邊區域的流轉經驗和生產經驗確定。部分區域的流轉價格偏高，抬高了承包戶的心理預期，抑制轉入需求，阻礙了農用地流轉的成交;對于流轉價格偏低的區域，農戶則傾向于自營承包地，以獲得生產收益和農業補貼。

1.3 承包戶的流轉意愿不高

相較于上海市其他郊區，崇明區的農用地流轉率偏低，且基本以短期出租為主，究其原因有以下3點。1）受生態島功能定位和交通條件的限制，當地二、三產業發展相對緩慢，長期的農業生產和有限的就業機會使得農民對承包土地的依賴性較強。2）隨著城市擴張和農村土地制度改革的深入，農民對農用地價值有較高的預期，即使將經營權暫時轉讓，仍希望可以隨時收回，以應對政策、經濟、社會等方面變化對農用地價值的提升。3）對缺乏政府背書的流轉存在顧慮。流轉價格不合理、農用地質量或相關設施被破壞、款項支付信用差、到期難以收回等問題亟待解決。

2 農用地經營權流轉價格的理論測算

基于對崇明區農用地流轉市場及種植情況的調查，農民對農用地經營權的轉出與轉入意愿均偏低，缺乏科學、完整的價格管理體系和定價機制，阻礙農用地流轉市場的發展及農業的規模化生產。進行農用地流轉價格的相關探索與研究有利于提高農民農用地流轉的意愿，保障流轉雙方的權益，對大都市郊區的農村土地制度改革和土地資源配置具有重要的現實意義。

2.1 價值基礎與價格內涵

產權和收益是現代估價方法的2大基礎[4]。1）從產權的角度，學術界對“三權分置”后的土地承包權與經營權的性質定位仍存在爭議。承包權的性質有“成員權”和“物權”2種觀點，經營權的性質有債權說、物權說和二元說[5-6]。2）從收益的角度，農用地存在資源與資產的雙重屬性。資產屬性追求經濟效率價值，通過農用地流轉提高農業經濟效益;資源屬性則蘊含農民的社會保障價值理念[7]。

《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對土地經營權的界定，是土地經營權人對流轉土地依法享有一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。流轉過程中的原農用地承包關系不變，承包方繼續履行原農用地承包合同規定的權利和義務，只是轉移一定年限的農用地經營權，出租價格的實質是生產收益權利交換的價值體現，而不涉及農用地社會保障功能的轉移[8]。按照土地估價的理論，經營權流轉價格是農用地作為生產資料投入生產，預計未來可以獲得相應的收益，按照一定的還原利率并在一定期限內貼現的價值總額。

2.2 理論測算

采用收益還原法的估價理論[9-10]，以崇明區農用地種植情況調查作為數據基礎，進行農用地經營權流轉價格的理論測算與分析。農用地流轉價格P測算公式為：

（1）

式中：A為農用地預期年純收益;r為土地還原利率;n為土地使用年期。

2.2.1 預期收益

農用地種植的預期收益采用直接生產經營方式下農作物收入與成本的差額計算。其中，收入是指按照法定用途，合理有效地利用土地所取得的持續而穩定的客觀正常年收益，僅考慮客觀正常可持續可貨幣化的經濟收益，不考慮農產品再加工銷售價值、偶發性收益等;成本指農用地使用者在進行生產經營活動中所支出的年平均客觀總費用，主要考慮補貼外的物資投入成本、機械使用與維修成本、人工成本等直接費用及間接費用。根據實際調研情況，近年的農用地種植收益基本保持平穩，本次研究設定預期收益在流轉年期內保持不變。1CDA8246-0F9A-4DA0-A6E6-3B4CBE5B6341

2.2.2 土地還原利率

采用安全利率加風險調整值法確定土地還原利率。當前的三年期國債票面年利率約為4%，銀行一年期存款年利率為1.5%，三年期存款利率為2.75%。綜合考慮，將安全利率設定為2%，種植業的風險調整值一般為1%～2%，考慮近年氣候條件的影響，將農用地的還原利率確定為4%。

2.2.3 收益年期

本次研究對3種收益年期分別進行理論測算。1）短期流轉。崇明區的流轉案例多為1年期，一般不超過5年。2）中長期流轉。按照承包期內的剩余年限進行流轉，設定15年。3）長期流轉。流轉年期不應超過最長承包期，即30年。

2.2.4 耕作制度與種植作物

基于崇明區農用地種植情況的調查，本次流轉價格測算也僅考慮分布范圍較廣、流轉較多的水稻-小麥輪作、水稻-綠肥輪作、水稻-蔬菜輪作及水稻-蟹混養等耕作制度和種植作物。

2.3 流轉價格的理論測算結果

2.3.1 純糧食種植的農用地流轉價格基本相當

根據調查與測算（結果見表1），水稻-小麥和水稻-綠肥等純糧食種植模式下，土地投入的預期收益基本與經營權流轉的政府指導價、市場平均價相當。

2.3.2 不同耕作制度的農用地流轉價格差異較大

水稻-蔬菜、水稻-蟹等種植模式的土地收益，均大幅高于政府指導價和同類型的市場平均價。

2.3.3 不同年期的農用地流轉價格差異明顯

由于土地還原利率的影響，不同年期的流轉價格并不按照年期而成比例增長。按照崇明區農用地流轉市場的實際情況，流轉方式以短期出租為主，短期流轉價格的測算結果較為符合流轉雙方的傳統認知。

2.4 小結

2.4.1 科學的評估方法與詳實的數據是確定流轉價格的關鍵

農用地作為生產資料投入生產，預計未來可以獲得相應的收益，這是農用地經營權流轉價值的理論基礎。收益還原法能夠還原農用地生產經營過程中的各項投入產出，并反映生產收益，是流轉價格評估最直接有效的方法。探索科學的評估方法與過程、建立詳實有效的數據庫是當前農用地經營權流轉價格評估的主要困難，尚需要大量的數據調研、理論研究和實踐探索工作。

2.4.2 精細化的價格管理體系是流轉市場發展的必備要素之一

政府指導價一定程度上反映了當地農用地經營權的流轉價格，引導了市場的健康發展。按照本次研究成果，政府指導價與純糧食種植模式的一年期流轉價格基本一致。但是，崇明區統一的政府指導價無法反映農用地價值的差異化特征，難以保障農用地承包戶與生產者的利益。當流轉市場發展至一定程度，有必要建立更為科學合理的價格管理體系和定價方式，考慮不同耕作制度（或用地類型）、不同區域、不同年期及不同權利限制條件等多方面因素影響下的價格差異，更為精細化地體現當地的價格水平和分布情況，適應特色化的農用地流轉市場發展需要。

3 結語

大都市郊區是農用地經營權流轉發展相對較快的區域。當流轉市場發展至一定程度，以經驗定價的方式將成為農用地經營權流轉發展的阻礙因素，應建立適應當地發展的、科學合理的價格管理體系和定價方式，提高流轉意愿并保障流轉雙方的權益，并進一步完善流轉機制，促進流轉市場的深入發展，有利于提高土地資源的配置效率。

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（責任編輯：劉寧寧）1CDA8246-0F9A-4DA0-A6E6-3B4CBE5B6341