淺談自然資源確權登記與不動產登記

郭旺平

（冷水江市不動產登記中心，湖南 冷水江 417500）

0 引言

隨著我國資源的全面實施，對自然資源、房地產的保護更加廣泛，相關的資源登記和管理工作也取得了一些新的進展。然而，在自然資源與不動產登記協調發展過程中，因其制度內容涵蓋的范圍不盡相同，導致其在實際操作中仍有諸多問題。要推動有關制度的內容和管理的規范化，為二者的協調發展開拓一條創新之路。

1 自然資源確權登記與不動產登記之間的關系

1.1 相似點

自然資源屬于我國的生態環境，具有特定的使用條件。自然資源除了具有一定的生態功能外，還具有經濟功能轉換的作用，因此，這些資源的登記屬于不動產登記的范疇，是對不動產登記的一種擴充和完善。有2013 年以來，國家就開始實行土地、房屋、森林等不動產的統一登記，建立健全的、明確的產權體系。直至2019 年，自然資源部進一步細化了自然資源的統一登記制度，明確了相關工作的具體要求。在這樣的大環境下，對自然資源與不動產登記的改革進行協調發展，可以從認識二者的制度內容與管理上的相似之處，進行綜合創新。我國對土地、房屋、森林等不動產登記，經過了一系列的改進，由原來的分散式登記向集中式轉變，有效地解決了以前分散式登記內容不完整、信息不一致等問題，建立一個更為完善的登記體系，形成一個更為協調一致的登記環境。兩者在實施過程中采取了更為類似的方法，即自然資源和不動產的統一登記，從而促進了兩者的協調發展[1]。自然資源確權登記目的是推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度；不動產登記是產權保護的一項重要內容，實施不動產統一登記是健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度的需要。二者的登記都具有“歸屬清晰、權責明確”的共同目的，都是為了保障交易安全、保護權利人合法權益。

1.2 差異點

自然資源確權登記與不動產登記在制度與管理內容上有一些差別，因此，在實際操作和登記過程中，要明確其在登記內容、登記對象、登記目的等方面的區別，又要將其納入統一登記管理。首先，在登記制度體系方面，自然資源確權登記正處在初步探索階段，國家有關部門出臺的《辦法》以及試點方案，未形成完善的技術規范標準，更沒有可循的具體規章辦法，在實踐操作層面，自然資源確權登記業務還在摸索中。而不動產登記的制度體系已經相當完備，經驗相對豐富，登記手段也隨信息化發展持續進步。其次，在登記體系的內容上，明確地劃分了各種資源。在自然資源登記管理中，資源歸屬權的內容包括資源使用情況、資源保護情況、權屬問題等，這些內容與不動產登記內容沒有重疊。不動產的登記內容以所有權和擔保權為主，其重點是對其自然利用的記載，而不是對其進行調查、登記。最后，從登記管理的角度來看，自然資源登記管理的主要目標是擴大登記的范圍，明確自然資源領域中有價值的部分，明確歸屬權和管理權，并在權責確定中進一步明確個人與政府之間的權利分配，這一方面要充分考慮到不動產登記制度，并在此基礎上進行細化。在登記的對象上，以前的不動產登記的內容，多為土地、房屋、樹木等實物形態，而對無法實現價值轉移的附屬設施的合理管理。而自然資源登記的對象主要是水資源、礦產、能源等，這些資源本身具有很高的使用價值[2]。

2 自然資源確權登記與不動產登記存在的內在關聯

在自然資源確權登記與不動產的登記關系中，存在著物權的界定問題。首先，相對于可移動的、有價值的物品而言，它的存在本身的價值決定了它的特殊性。而隨著我國有關立法的不斷完善，關于不動產的描寫也越來越全面，自然資源確權登記涵蓋的范圍與不動產登記范圍存在著一定的重疊。其次，不動產登記和自然資源確權登記，都是在土地上開展的登記，不動產登記是對土地上的房屋、樹木等進行的登記，自然資源確權登記主要是對土地上的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記。因此，在推進自然資源與不動產登記協調發展的過程中，必須深入認識不動產權屬的范圍，采取統一的管理辦法，使自然資源、不動產等信息的全面登記；由于自然資源、房地產涉及的各類項目類型繁多，因此，在進行綜合管理時，各部門之間的層次劃分會造成一些信息的整合障礙，而登記管理的標準又不統一，使得這些工作難以實施[3]。

3 自然資源確權登記與不動產登記相互促進作用

首先，不動產登記中不動產單元的劃分，拓寬自然資源中不動產單元的思路。確定不動產單元是自然資源確認登記和不動產登記的首要技術工作。自然資源確權登記的不動產單元劃分是“三層疊加”，即集體土地所有權確權登記發證、國有土地使用權確權登記發證與土地利用現狀圖相疊加，明確國有未利用土地的范圍，結合國家有關規劃和自然資源保護登記的自然資源范圍，確定是否需要實行統一確權登記的具體空間范圍。而實際工作中，對于除國家公園、森林公園等自然保護地之外的登記單元劃界，無法合理確定不動產單元，但可以根據不動產登記中工業用地的不動產單元劃分思路，按登記所發揮的功能完整來劃定不動產單元，從而，自然資源確權登記中不動產單元可根據各類國有自然資源斑塊的生態功能區和反映生態功能定位的各類保護管理區域（如生態公益林、水環境功能區）的界限，初步劃定各登記單元的范圍，再以自然邊界、管理界限、權屬界限等對該范圍進行調整，有效的解決了不動產單元劃分難的問題。

其次，參照不動產登記中權屬問題處理，可緩解自然資源確權登記難題。自然資源確權登記與不動產登記二者核心工作就是確權，在全國推行的不動產登記歷史遺留問題處理，不動產登記的確權有一套成熟地、可行的操作辦法，在自然資源確權登記中，可以參照不動產登記的權屬問題處理，找準問題癥結，對有爭議的范圍盡量縮小空間的前提下確定，使土地與地上附著物分離確權，將部分糾紛納入退出補償機制，同時，對爭議處理主體、處理程序、處理時限和行政機關的內部糾錯程序等作出有效地規定，逐步有效地化解爭議范圍。因此，各地政府可根據不動產登記歷史遺留問題處理辦法出臺自然資源權屬爭議處理相關規定。

最后，自然資源確權登記信息平臺建設，促推不動產登記信息平臺不斷完善。自然資源確權登記和不動產登記兩類不同的業務在同一平臺上運作，而且登記內容等不相同，就有可能影響當前不動產登記的良好秩序，不動產登記信息平臺需不斷完善登記需求，建議采用集成數據庫建設的技術策略，采用統一操作平臺、統一系統入口、統一身份認證，集成自然資源登記與不動產登記兩個業務，實現自然資源登記數據庫和不動產登記數據庫在同一軟硬件環境下的建設和運行，兩個數據庫數據實時共享，并保障二者的一致性。

4 自然資源與不動產登記制度改革協同發展路徑

4.1 合理利用先進信息技術， 拓展自然資源與不動產登記制度改革范圍

隨著全球信息化進程的加快，先進的信息技術已經越來越廣泛地應用于生產、教育、經濟領域中，受到高度的關注和支持，自然資源與不動產登記可利用現代信息技術，實現自身信息化建設和與時俱進發展，保證自己在行業、經濟市場領域中占據領先地位。因此，在自然資源和不動產登記制度的改革中，可以適當地利用現代互聯網技術，加強科技力量的支持，從而促進二者的合作，具體措施如下：①運用現代的大數據分析、處理技術、互聯網信息技術、人工智能等，為自然資源和房地產登記制度的改革提供理論基礎和政策體系，為資源和不動產登記制度的改革提供參考。②通過“互聯網+”技術，構建一個虛擬的網上不動產登記服務環境，搭建網上自然資源和不動產登記平臺，例如通過人工智能、區塊鏈、視頻處理、人臉識別等技術開發網上身份智能驗證、登記申請、信息自助查詢、不動產自助繳費、電子證照以及人工客服答疑解難等服務功能，以此來提高不動產登記管理水平與服務效率，為人民提供更加便利、便捷的服務。③運用三維影像、建模、人工智能等技術，在網絡環境下建立三維的自然資源和不動產虛擬現實環境，并與現代技術相結合，可以進行地籍測繪、權屬調查、外業核查等工作，實現在家就可以進行自然資源和不動產的外業調查。④與國家發改委等部委聯合建設網上政務平臺，保證各部門間的信息互聯互通，實現信息資源的實時共享和傳輸，能從部門間獲取的信息，不需再重復提供資料，有效地提升自然資源和不動產登記管理效率。⑤要切實深化自然資源與不動產登記體制改革，必須運用現代信息技術，擴大自然資源與不動產登記制度改革的范圍，擴大自然資源登記范圍，將登記主體作為自然資源與不動產制度改革的核心，推進自然資源與不動產目標有效覆蓋。比如森林、河流、礦產、海洋、草原、灘涂等，都要進行統一的登記和確權，制定相應的政策和制度，為雙方的改革范圍擴大提供重要支撐[4]。

4.2 積極創新為民服務理念，注重完善自然資源與不動產登記制度體系

首先，在推進自然資源與不動產登記制度的改革過程中，有關部門和行政機關要堅持為民服務的執政理念，始終以群眾需求為中心，以實現便民利民為導向，不斷優化自然資源與不動產登記制度體系，提升整體服務意識，樹立一心為民、創新服務的大思想觀。其次，要積極推行新的信息技術體系，將人工智能、區塊鏈、人臉識別、聲波校驗、瞳孔識別等技術應用到自然資源和不動產登記工作之中，以此來推進登記制度改革向信息化建設方向發展。再次，要加強對自然資源和不動產登記制度的完善，加強制度上的支持，可以通過制定《不動產登記法》《信息化建設管理法》《數據安全法》等相關法規，為自然資源和不動產登記制度的改革提供法律保障。最后，在全國范圍內建立統一的自然資源和不動產登記體系，改革總體標準、應用標準、信息安全標準、數據庫標準，為開放和共享資源、擴大應用等方面的技術支撐[5]。

4.3 加大人財物投入力度， 為自然資源與不動產登記制度改革提供支持

人力、物力、財力作為推進自然資源和不動產登記制度改革的一個關鍵環節，在這兩個方面都具有舉足輕重的作用。因此，在自然資源和不動產登記制度的改革中，要加大人力、物力、財力等力量，加強對自然資源和不動產登記制度的改革，并給予相應的經費和設備設施支持，以此保證各項改革能落到實處，具體措施如下：①加強與當地相關部門的聯系和配合，協調當地政府，把不動產登記信息系統建設和維護納入年度財政預算，圍繞自然資源與不動產登記系統信息化建設需求，制定切實可行的經濟預算方案，為相關系統信息化建設提供財政方面的支持。②積極與關聯部門和單位進行交流和合作，通過網絡平臺將自然資源和不動產登記制度改革的成果與各方共享，并根據各自的分工要求，共同分擔在信息化建設過程中消耗的資金，以此來降低登記制度改革方面的經濟壓力。③加強人才隊伍建設，根據信息化建設需要引進具備自然資源確權登記、不動產登記政策法規、信息化技術能力、綜合素質等方面職業技能的復合型人才，來滿足自然資源和不動產登記制度改革的人才需求。④采取積極有效的人才管理模式，對現有的人才根據貢獻情況進行相應的獎勵和級別晉升，鼓勵現有的專業人士積極參加培訓、提升自己的能力，由此提升級別和薪酬，同時對濫用職權、以權謀私的采取降級、降薪、開除、罰款等懲罰機制，從而保證自然資源和房地產登記制度的改革順利進行[6]。

5 結語

綜上所述，隨著國家對自然資源保護的重視，有關自然資源、不動產登記等方面的制度建設相對完備，而在新的歷史時期，自然資源與不動產登記制度的協調發展，就要求有關方面積極認識二者的共同點和不同點，并不斷拓展其涵蓋的領域，強化信息系統的建設，確保改革的執行與落實。加強協調發展體系的管理與監管，充分認識到自然資源與不動產制度的內涵在實際運用中的有效性，全面實施各種有價值的資源，為國家的可持續發展打下良好的基礎。