北愛地方選舉結果折射英國治理困境

張蓓

5月5日，英國北愛爾蘭地方議會選舉結果揭曉，支持北愛與英國統一的聯合主義政黨民主聯合黨（DUP）失去第一大黨地位，支持北愛脫英的民族主義政黨新芬黨則成為第一大黨，實現歷史性突破。此次選舉雖被不少評論人士稱為“新時代的開始”，但只反映出英國脫歐后北愛政治風波的延續，以及英國內部治理困境的加深。

愛爾蘭是英帝國殖民主義擴張的最早對象，北愛問題也是英帝國解體后的持久遺留問題。1801年愛爾蘭被正式并入英國，成為大不列顛和愛爾蘭聯合王國的一部分。1921年，在橫掃歐洲的帝國解體浪潮下，愛爾蘭島一分為二，南部26郡脫英，后組成愛爾蘭共和國，由新教徒殖民者的后代即聯合主義者主導的北部六郡則留在聯合王國內。此后，聯合主義勢力在北愛居于主導地位，同民族主義勢力水火不容，20世紀60年代末起演變成暴力沖突和城市恐怖活動。1980年代末起，多方積極推進北愛和平進程。1998年，英國和愛爾蘭政府以及北愛八個政黨達成《北愛爾蘭和平協議》，確認北愛“特別憲政地位”，并就英國及愛爾蘭治理北愛合作事宜作出安排，還規定北愛地方政府必須是民族主義與聯合主義政黨“分享權力”的機構。此后，北愛聯合主義與民族主義之間的對立得以緩解，基本實現和平。

此次北愛地方選舉中，選民真正關注的是民生福祉，新芬黨極力呼應選民訴求，這也是其獲勝的根本原因。DUP則拋出“五點計劃”，其中包括就英歐達成的“北愛爾蘭議定書”重新進行談判。選舉后，變為第二大黨的DUP表示，除非改變“北愛議定書”，否則不會參與北愛地方政府，這意味著北愛地方政府將繼續處于“半癱瘓”狀態。不過，新芬黨奪得第一大黨地位并不能說明民族主義勢力在北愛再度高漲。《北愛和平協議》認可北愛繼續是聯合王國的一部分，直到“北愛和愛爾蘭共和國的大多數人民有與此不同的愿望”。由于兩派所代表的族群相對固定，選民不會輕易改換陣營，力量對比的變化只會取決于人口趨勢的演變。

“北愛議定書”是英國脫歐協定對北愛作出的特別安排，要求貨物邊境檢查在北愛和大不列顛島之間，而非在愛爾蘭共和國與北愛的邊境進行。議定書還要求北愛繼續遵守歐盟有關產品標準的規定。其實早在脫歐談判中，相關問題就已是難點。當時，特蕾莎·梅首相領導的英國政府希望維持對北愛的主權，但《和平協議》規定北愛與愛爾蘭共和國之間需保持“無形邊境”（不設立海關、邊檢等任何實體），同時歐盟也認為，由于北愛擁有英國與歐盟之間的唯一陸地界限，因此必須通過邊境檢查打擊走私、保護歐盟市場。這三個目標無法同時滿足，成為“愛爾蘭問題的不可能三角”。

于是，梅政府提出“后備方案”，期待脫歐后對邊界問題從長計議，但被包括約翰遜在內的保守黨“硬脫歐”派否定。約翰遜上臺后，于2019年10月單方面對歐盟做出重大讓步，達成“北愛議定書”，認可將英歐之間的“有形邊境”移到大不列巔島內。然而脫歐完成后，約翰遜政府將“北愛議定書”描述為歐盟強加的“不平等條約”，企圖將其撕毀，遭到歐盟委員會強烈反對。5月17日，英國公布了對“北愛議定書”的修訂計劃，強調此舉是為“保護北愛和平進程”。約翰遜政府這樣做，一方面是向DUP示好，勸其重新參與北愛地方自治機構，另一方面也是在逼歐盟讓步。目前看，兩目標均難實現，“北愛議定書”問題將繼續困擾英國。

2022年5月7日，新芬黨領袖瑪麗·盧·麥克唐納（右）、新芬黨黨員約翰·奧多德（右二）與新芬黨北愛地區領袖米歇爾·奧尼爾（左二）慶祝該黨在北愛地方議會選舉取得勝利。

此次地方選舉結果是面鏡子，在反映北愛問題復雜性的同時，也折射出英國國內治理難以走出的困境，約翰遜政府缺乏面對各種問題的嚴肅態度和解決能力。

長期以來，英國經濟發展嚴重不平衡，這與1980年代以來英國的發展模式密切相關，也是脫歐的原動力之一。英國前財政大臣奧斯本曾在2014提出“北方動力區”計劃，希望通過促進北方發展來平衡英國經濟對倫敦大區的過度依重。約翰遜上臺時也誓言“拉平差距（Level Up）”，宣稱將努力帶動落后地區經濟發展。然而約翰遜執政期已過半，目標和計劃一再縮水，從最初的“經濟發展戰略”調整為“社區支持措施”。

與北愛問題有一定相似性的，是蘇格蘭民族主義及“第二次蘇格蘭獨立公投”陰影。2014年，蘇格蘭曾舉行“獨立公投”，結果55%的蘇格蘭選民選擇“留在英國”，一時化解了英國解體的危險，但2016年的英國脫歐公投中，62%的蘇格蘭人選擇留歐，也為蘇格蘭地方政府留下了舉行“第二次獨立公投”的機會。民族主義政黨現已成為蘇格蘭地區的主導性政黨，揚言2023年前再次推動“獨立公投”，約翰遜政府對此只能回避，沒有拿出任何實質性應對方案。

約翰遜政府所展現的無力，除了新冠疫情與個人能力限制等因素外，也與英國特殊的政治環境有關。英國首相這個職務特別受到黨內政治和各派力量博弈的影響和束縛，不僅需要應對反對黨挑戰，還需對黨內“背叛”保持警惕。約翰遜本就是通過操弄保守黨內反對勢力上位，后又受制于同樣的“反叛”力量。約翰遜在疫情防控期間違反有關規定的“派對門”曝光后，一度面臨下臺壓力，不僅工黨、自由民主黨等在野黨多次要求他辭職，保守黨后座議員對他的反對也暗流涌動，只是囿于黨內沒有領導人合適人選，而尚未采取行動。在此背景下，約翰遜可用的政治資源越來越少，應對復雜難題也就越來越流于表面。當前，約翰遜領導的保守黨在議會仍擁有絕對優勢，但其本人在公眾心目中的形象卻已變成“一個不受歡迎的領導人領導著一個疲憊不堪的政府”。

約翰遜政府應對國內問題時的短視功利和缺乏嚴肅性同樣體現在外交政策上。英國長期無法與歐盟建立良性關系，不利于其發揮國際和地區影響力。2021年9月英國加入美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS），進一步破壞了英歐關系，還引發地區核擴散和軍備競賽風險，遭到廣泛批評。英國脫歐后大力營銷的“全球英國”理念，實際已成為其“脫歐從美”的浪漫化表達。為了迎合美國對華競爭的戰略，英國還為“北約全球化”搖旗吶喊，欲將禍水引入亞太地區。實際上，英國作為歐洲中等強國，其根本戰略利益更接近歐盟而非美國。英國需要穩定的國際政治和經濟環境來帶動本國發展，應對內部治理難題，然而約翰遜政府的對外戰略取向既不可持續，也對自身及世界和平與發展無益。