俄烏沖突下全球治理面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

劉貞曄

伴隨著俄烏沖突的擴(kuò)大和升級(jí)，以及美國(guó)和西方對(duì)俄羅斯實(shí)施全面制裁，全球化與全球治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

第一，全球治理的政治基礎(chǔ)和底層支柱面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

在當(dāng)前的國(guó)際政治體系中，全球治理的政治基礎(chǔ)和底層支柱突出體現(xiàn)為聯(lián)合國(guó)及安理會(huì)制度。俄烏沖突爆發(fā)后，這一重要的政治基礎(chǔ)面臨被動(dòng)搖的危險(xiǎn)。2月25日，美國(guó)等向聯(lián)合國(guó)安理會(huì)提出烏克蘭局勢(shì)決議草案，要求俄羅斯撤軍。在安理會(huì)15個(gè)成員國(guó)的投票表決中，有11個(gè)國(guó)家投票贊成、三票棄權(quán)，俄羅斯行使了一票否決權(quán)，決議未能獲得通過(guò)。2月27日，美西方國(guó)家聯(lián)合推動(dòng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)召開(kāi)聯(lián)大第十一次特別緊急會(huì)議（上次聯(lián)大特別緊急會(huì)議還是在1997年針對(duì)巴以問(wèn)題召開(kāi)的）。3月2日，烏克蘭局勢(shì)決議草案在聯(lián)合國(guó)大會(huì)第十一次特別緊急會(huì)議上獲得通過(guò)。其中141國(guó)投贊成票，5國(guó)投否決票，35國(guó)投棄權(quán)票。這次特別聯(lián)大形成的投票局面及其決議，可以說(shuō)是對(duì)安理會(huì)2月25日投票表決結(jié)果的否定。4月26日，歐洲國(guó)家列支敦士登等提出限制聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)一票否決權(quán)的提案。聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)中有超過(guò)100個(gè)成員國(guó)贊成該項(xiàng)決議，中國(guó)、印度、巴西、俄羅斯投下反對(duì)票，提案獲得通過(guò)。按照該提案和決議，一個(gè)或多個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)行使否決權(quán)后，聯(lián)合國(guó)大會(huì)成員國(guó)應(yīng)在10個(gè)工作日內(nèi)召開(kāi)會(huì)議，就局勢(shì)進(jìn)行辯論，使用否決權(quán)的常任理事國(guó)需在大會(huì)上證明其決定的正當(dāng)性。這是聯(lián)合國(guó)歷史上頭一次對(duì)安理會(huì)常任理事國(guó)行使否決權(quán)予以限制。

2022年4月5日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就烏克蘭議題進(jìn)行審議。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)一票否決權(quán)是二戰(zhàn)后國(guó)際秩序安排中大國(guó)一致原則的具體制度化和機(jī)制化，因而也是大國(guó)合作的政治基礎(chǔ)和底層支柱。常任理事國(guó)一票否決權(quán)的合法性來(lái)源于二戰(zhàn)戰(zhàn)勝國(guó)這樣一種特定政治身份，也是對(duì)二戰(zhàn)勝利成果的肯定。因此，二戰(zhàn)后奠定的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)機(jī)制，特別是常任理事國(guó)否決權(quán)機(jī)制是大國(guó)相互尊重的制度基石，但這一政治基石卻在俄烏沖突爆發(fā)后面臨根本性動(dòng)搖。

第二，全球治理平臺(tái)面臨被政治工具化的危險(xiǎn)。

俄烏沖突爆發(fā)后，美西方對(duì)俄羅斯采取了嚴(yán)厲的金融制裁，將七家俄羅斯銀行從環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）除名。SWIFT是全球金融治理體系的重要機(jī)構(gòu)，美西方將這樣一個(gè)重要機(jī)構(gòu)作為政治工具，將導(dǎo)致其他大國(guó)對(duì)全球治理體系中的一系列重大機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行重新評(píng)估。

當(dāng)然，美西方主導(dǎo)力量將全球治理平臺(tái)政治工具化早已顯露端倪。由于美國(guó)對(duì)世界貿(mào)易組織（WTO）法官連任和遴選的阻撓，導(dǎo)致WTO上訴機(jī)構(gòu)于2019年12月停擺。WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺是對(duì)全球治理體系非常重大的一次傷害。自上世紀(jì)90年代起，全球治理已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)超國(guó)家治理、大國(guó)治理和非國(guó)家治理多元并存的時(shí)代，而超國(guó)家治理最典型體現(xiàn)就是WTO上訴機(jī)制，它的超國(guó)家性甚至超越了聯(lián)合國(guó)。WTO在一項(xiàng)決議通過(guò)時(shí)，采取協(xié)商一致的原則;由于不采取投票的方式，也就沒(méi)有大國(guó)的一票否決制。WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺說(shuō)明，全球治理的機(jī)構(gòu)組織正在一步一步地被政治工具化。

第三，大國(guó)政治重回全球治理舞臺(tái)的中心。

俄烏沖突首先是由大國(guó)之間的地緣政治矛盾引發(fā)的，其未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)不僅僅取決于俄烏雙方，還取決于大國(guó)間的政治博弈。俄烏沖突爆發(fā)后，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)機(jī)制和歐洲安全機(jī)制陷入空前危機(jī)，大國(guó)政治重新回到全球治理舞臺(tái)的中心。

事實(shí)上，從2000年以后全球治理中許多核心議題的治理，如恐怖主義、貿(mào)易摩擦、核擴(kuò)散、索馬里海盜、氣候變化治理中的碳減排落地等，就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入大國(guó)主導(dǎo)的階段。這是由以下三個(gè)方面決定的。

首先，當(dāng)今全球治理的議題決定了大國(guó)的治理角色。在上述議題中大國(guó)都扮演了關(guān)鍵性角色。2008年以后，G20峰會(huì)在協(xié)調(diào)全球金融危機(jī)的治理方面發(fā)揮了重要作用;在應(yīng)對(duì)氣候變化、債務(wù)危機(jī)救助、地區(qū)沖突治理、反恐治理、打擊海盜等議題上，無(wú)一不是大國(guó)在扮演核心角色。其次，全球治理方案很大程度上由大國(guó)決定和選擇。在氣候變化治理議題上，無(wú)論是《京都議定書》所設(shè)定的超國(guó)家一體化減排方案還是《巴黎協(xié)定》確定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)方案，發(fā)展議題從聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的確定到2030年可持續(xù)發(fā)展議程的出臺(tái)，以及全球治理機(jī)構(gòu)的改革，包括國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行的改革等，都是由大國(guó)決定。再次，大國(guó)在治理中的中心角色還體現(xiàn)在其對(duì)全球治理方案和方式的否決上。從哥本哈根世界氣候大會(huì)上中印等大國(guó)拒絕接受大會(huì)提出的減排草案，到美國(guó)阻撓WTO法官連任和遴選導(dǎo)致WTO上訴機(jī)制停擺，再到烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后俄羅斯等在安理會(huì)上否決美國(guó)等提交的草案，都可以看出大國(guó)通過(guò)行使否決權(quán)，在全球治理方式和方案的制定中扮演著核心角色。2017年以后，中美貿(mào)易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)全球治理秩序產(chǎn)生重要沖擊，俄烏沖突爆發(fā)后美西方對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁更是幾乎蔓延到了全球經(jīng)濟(jì)治理體系的所有領(lǐng)域，這都說(shuō)明大國(guó)政治回歸到了全球治理舞臺(tái)中心。

第四，全球相互依賴的脆弱性極大地挑戰(zhàn)了全球治理合作。

俄烏沖突爆發(fā)后，美西方與俄羅斯之間展開(kāi)了激烈的制裁與反制裁博弈，俄羅斯與西方，特別是與歐洲國(guó)家之間在一系列關(guān)鍵領(lǐng)域（如油氣資源和金融領(lǐng)域）的相互依賴關(guān)系將被強(qiáng)制性切斷。歐美與俄羅斯之間的制裁與反制裁博弈，是大國(guó)之間為了避免在全球相互依賴中陷入過(guò)度脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，以及由此帶來(lái)的安全上的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，所做出的自我保護(hù)的戰(zhàn)略反應(yīng)。其實(shí)，隨著全球化的發(fā)展，各國(guó)相互依賴的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)一直存在且逐漸深化，但在以大國(guó)合作為主導(dǎo)的政治框架下，這一安全風(fēng)險(xiǎn)處于隱匿狀態(tài)，而一旦大國(guó)合作的政治框架受到削弱甚至大國(guó)走向?qū)α⒑蛯?duì)抗，這一風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)立刻呈現(xiàn)出來(lái)。近年來(lái)的中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)以及主要大國(guó)之間的信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)以及數(shù)據(jù)領(lǐng)域的主權(quán)之爭(zhēng)等，無(wú)一不與大國(guó)試圖規(guī)避全球相互依賴的脆弱性有關(guān)。

2022年5月31日，歐盟峰會(huì)在比利時(shí)布魯塞爾舉行。在峰會(huì)上歐盟達(dá)成一致，同意禁止進(jìn)口俄羅斯石油，但暫不制裁經(jīng)管道輸歐的俄羅斯石油。圖片從左至右依次是比利時(shí)首相德克羅、保加利亞總理佩特科夫、歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩和瑞典首相安德松。

為應(yīng)對(duì)全球相互依賴的脆弱性，“脫鉤”行為就并非孤立個(gè)案。在中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)以及可能爆發(fā)的金融戰(zhàn)中，中國(guó)也不得不在戰(zhàn)略上重新考慮和衡量自身在相互依賴中的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)及其可能引發(fā)的安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，降低自身在全球性相互依賴中的脆弱性已經(jīng)不再純粹是某一方單方面脫鉤問(wèn)題，而越來(lái)越成為主要大國(guó)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而采取的防御措施。

在今天全球相互依賴的脆弱性已經(jīng)引發(fā)大國(guó)在安全上的脆弱性這一考量的背景下，全球治理中的大國(guó)合作將受到極大挑戰(zhàn)。

第五，全球治理秩序伴隨著大國(guó)博弈和地緣沖突存在被撕裂的危險(xiǎn)。

俄烏沖突爆發(fā)后，隨著美西方對(duì)俄羅斯制裁不斷加碼，全球治理秩序存在走向撕裂的危險(xiǎn)，特別是在中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)沒(méi)有得到切實(shí)緩解的情況下，這種撕裂的可能性在逐漸增加。美西方制裁俄羅斯之后，全球治理秩序可能的前景會(huì)是：美西方與中國(guó)等新興大國(guó)之間豎起一道經(jīng)濟(jì)和科技的圍墻，美國(guó)和西方盟友形成一個(gè)工業(yè)發(fā)展的循環(huán)圈，而崛起中的新興大國(guó)可能聯(lián)合其他新興工業(yè)化國(guó)家構(gòu)建起另一個(gè)工業(yè)發(fā)展的循環(huán)圈。如果上述設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的話，全球治理秩序最終會(huì)被撕裂，這將是全球治理發(fā)展面臨的最重大的威脅。7EAF8949-2918-477A-855C-75EB54DA9318