新形勢下加快地質調查定額標準體系建設

陳光升 李興武

摘? ?要：黨的十九大以來，國家從基本方略層面對定額標準建設提出了新的要求。針對于此，系統梳理了地質調查項目定額標準體系建設的需求和現狀，分析了存在問題及面臨的主要任務。并從加強定額標準體系建設工作角度提出了具體措施和建議：為了加強定額標準體系建設，應強化基礎數據采集應用，夯實定額標準研究基礎;堅持定額標準跟蹤完善，保持定額標準的適用性;做好定額標準拾遺補缺，提升定額標準的完備性;完善定額標準配套制度，確保定額標準宣貫執行。

關鍵詞：地質調查;預算;定額標準

中圖分類號：F407.1;F062.1? ? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1673-291X（2022）17-0027-04

一、現代財政制度對地質調查定額標準體系建設的要求

（一）貫徹新預算法的需要

2015年1月1日起施行的《中華人民共和國預算法》對預算編制方法進行了明確，即：“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案。”

新預算法將預算支出標準確定為預算編制的依據，明確了預算支出標準的地位和作用，從國家法律層面對支出定額標準體系建設提出了頂層要求。

（二）貫徹十九大現代財政制度建設的需要

在黨的第十九次全國代表大會上，習近平總書記代表第十八屆中央委員會向大會作《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。在報告第三部分“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”中提出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。

“標準科學”，即：要建立健全定額標準動態調整機制。深入推進項目支出標準體系建設，發揮標準對預算編制的基礎性作用;及時總結不同項目的支出規律，探索建立同類項目的標準化管理模式。“約束有力”，即：要嚴格落實預算法，構建規范的預算編制、執行、管理制度，結合科學的定額標準，切實硬化預算約束。在報告中，“標準科學、約束有力”的預算管理制度建設目標上升為黨中央基本方略之一，體現了定額標準體系建設在預算管理制度建設中的基礎地位，更加明確了定額標準研究工作服務于預算管理制度建設的迫切需求。

（三）國家逐步深化預算管理制度改革的需要

《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）提出，要“進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用”。2015年《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號），要求按照一級項目和二級項目申報中期財政支出規劃。同時，要求在項目組織實施中加強定額標準體系建設基礎工作，為規劃編制提供支撐。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）指出，要推進支出標準體系建設，根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系，根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準，將支出標準作為預算編制的基本依據。國務院深化預算管理制度改革對定額標準研究的要求，體現了定額標準體系建設在國家深化預算管理制度改革中的基礎作用。

（四）財政部支出定額標準體系建設的長期需要

《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》（財預〔2009〕403號）和《中央本級項目支出定額標準體系建設方案》（財預〔2009〕404號）確定了到2020年定額標準體系的建設目標，明確了財政部職責和中央部門的職責分工。總體目標是通過推進項目定額標準體系建設，到2020年基本建立起與公共財政相適應的內容完整、結構優化、定額科學、程序規范、修訂及時的中央本級項目定額標準體系。《財政部關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》（財預〔2015〕132號），要求各部門準確把握項目支出管理的特點和規律，緊扣項目支出預算管理實際需求，加快編制進度，規范編制行為，創新建設方式，健全應用機制，優化管理流程，加強基礎工作，充分發揮標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。《財政部關于進一步做好中央本級支出標準體系建設工作的通知》（財預〔2019〕112號）文件也指出，要完善標準應用機制，要結合社會經濟發展、物價水平、財力狀況等，對標準進行適時修訂。財政部對支出定額標準體系建設工作的長期重視和要求在逐步深化和具體，為定額標準制修訂工作明確了方向。

（五）保證滿足地質調查工作不斷發展的需要

地質工作是經濟社會發展重要的先行性、基礎性工作，服務于經濟社會的各個方面。我國的基本國情、發展階段和資源稟賦決定了資源約束將長期存在。為了緩解面臨的人口、資源、環境三大困境，中央多次指出，要立足國內，加大地質勘查力度，提升地質礦產工作對國民經濟和社會發展的保障能力。隨著地質調查專項經費納入部門預算安排，地質調查工作經費規模得到了穩定保障，增強了地質工作公共服務能力。與此同時，隨著現代財政制度建設和深化預算管理制度改革的逐步深化，對項目預算的科學化、規范化、精細化提出了更高要求，需要建立完善的定額標準體系為地質工作的發展保駕護航。

雖然對地質調查定額標準的定、管、用三個環節進行了卓有成效的探索與實踐，但是隨著財政體制改革的逐步深化，定額標準定、管、用三個環節的需求、環境與條件等均發生了較大變化。隨著定額標準體系建設和應用的逐步深入，需要從支持保障地質調查項目預算管理可持續發展的角度重新梳理預算定額標準定、管、用各個環節的問題、任務和措施，扎實推進預算定額標準體系建設工作。

二、地質調查定額標準體系建設任重而道遠F83591C4-D7F3-485D-BBBB-B8737B00C487

（一）定額標準體系建設面臨的主要任務

地質調查定額標準是研究在一定時期、一定技術經濟條件下完成一定量或單位的地質工作手段所需人工、材料、設備、運輸等消耗數量指標和費用指標的一門學科，是確保地質調查項目資金匹配公平、合理的重要保證。它涉及多領域、多專業、多手段，涉及現行地質工作體制、運行機制、現行技術規范和相關管理制度要求，涉及人員配備定額、生產定額、材料消耗定額、設備配備定額、技術經濟參數等構成要件之間的邏輯關系，是地質調查工作生產力和生產關系的綜合體現，也是社會經濟發展水平和地質調查工作規律的綜合反映。從工作和服務領域來看，定額標準需要逐步覆蓋深海、深地、深空調查，覆蓋所使用的各種調查手段和工作方法;從項目預算管理過程來看，需要涵蓋立項論證、預算執行、竣工決算等預算管理全過程;從定額標準組織管理來看，涵蓋定額標準的組織管理、研究制定、宣貫執行、使用評估、修訂與完善等各個工作環節。

因此，地質調查定額標準體系建設主要包括定額標準組織管理體系建設、概預算標準體系健全完善、定額標準數據支撐體系建設三大方面。具體任務包括定額基礎理論方法研究、概預算標準的研究制定、概預算標準的使用情況評估和動態調整優化、基礎定額及相關技術經濟參數的收集整理與分析應用等，涵蓋基礎數據的采集、定額標準的研究制定、發布使用、跟蹤評估、修訂完善等全過程。

（二）定額標準體系建設的現狀和基礎

地質調查定額標準研究制定是一項非常復雜和龐大的系統工程。早在1999年以前，地質部門就開展了大量的研究和業務建設工作，建立了部、局、隊三級定額體系，研究制定了全國性地質勘查定額、價格和收費標準，制定了定額、價格、預算管理規章制度，積累了大量研究成果和基礎資料。

2000—2003年，在充分考慮地質調查工作的特點和相關規定與有關制度，借鑒行業預算定額成熟經驗的基礎上，建立健全了地質調查預算定額體系與模式。首次應用量、價、費分離的基本原理，研究制定了適應國家財政體制改革要求、適應地質調查工作特點、適應強化預算管理和細化項目預算要求的基礎扎實、結構完整、內容齊全、水平合理的地質調查項目預算標準。

2005年，中國地質調查局依據《國土資源大調查專項資金管理暫行辦法》（財建〔2004〕192號）的新要求組織了對預算標準的修訂工作。經財政部評審，2007年3月由財政部、國土資源部聯合印發《國土資源調查預算標準（地質調查部分）》，并廣泛應用于地質調查工作，對整個地勘行業也起到了一定的指導作用。

2007—2010年，開展了工資津貼、材料價格等重點技術經濟參數的跟蹤和數據積累，結合基層對預算標準使用情況的評估意見，對預算標準水平和影響因素進行了跟蹤分析和測算，形成的《地質調查項目預算標準（試用）》經中國地質調查局組織的評審后，及時在2010年地質調查項目預算編制與審查工作中投入試用，解決了物價、工資增長造成的標準水平偏離生產實際和影響地質工作可持續發展的問題。

2011年以來，在持續開展現行預算標準使用情況跟蹤評估、經濟因素跟蹤收集與應用測算、現行預算標準調整完善等常規性工作的基礎上，重點針對定額標準體系建設涉及的基礎定額采集與更新、海洋和油氣地質調查等新技術新方法預算標準補充完善、地區調整系數修訂研究、地質調查項目概算標準研究、預算管理制度梳理研究等方面開展了深入研究，形成的一系列階段成果，為地質調查項目預算管理工作提供了基礎業務支撐。

但預算定額標準的研制、審查、發布、實施、評估、修訂是一項長期性和日常性的地質調查預算管理業務工作，貫穿于整個地質調查項目管理的全過程，需要不斷隨技術、經濟、社會發展而深入。

（三）定額標準體系建設存在的主要問題

一是定額標準制修訂工作任重道遠。隨著地質工作服務領域的不斷拓展和社會經濟的不斷發展變化，對預算定額標準的使用需求不斷增加，決定了預算定額標準制修訂是一項長期而艱巨的工作。現行預算標準不但在地質調查項目中使用，同時得到了行業、地方、其他專項以及社會項目的廣泛應用。但是盡管地質工作服務領域不斷拓展，地質碳匯綜合調查、生態環境地質調查、深部鉆探、干熱巖調查等預算定額標準仍然短缺，需要持續開展預算定額標準補充完善研究，彌補標準體系的缺失。

二是定額標準研制基礎需要不斷加強。定額標準研制是一項龐大的系統工程，需要基礎定額、技術經濟參數等基礎數據作為支撐。隨著原有部、局、隊三級定額體系不復存在，基礎數據的常規性調查、采集難度加大，已成為定額標準研制的瓶頸。因此，需要建立健全統一組織、廣泛參與、規范運作的基礎數據制度體系，確保基礎數據信息渠道暢通，數據信息可信、可靠，為定額標準研制提供數據支撐。

三是定額標準基礎理論與方法建設需要與時俱進。地質調查工作不僅涉及到各類復雜的自然關系，而且涉及到各種社會關系。可以說，地質調查生產力和生產關系的綜合反映以及由其有機統一構成的地質工作生產方式，同樣發生了根本性變化。一方面，當前體制、機制下生產、分配、交換、消費四個環節中所包含的各種經濟關系發生了根本性變化;另一方面，不論是在生產力中起主導作用的勞動者要素，還是作為生產工具、象征生產力發展水平和性質的勞動資料、勞動工具等都發生了日新月異的變化，甚至作為勞動對象的地質工作活動區域，隨著工作不斷深入和環保意識的加強，地形地貌也發生了根本性變化。這都需要緊密結合地質工作特點和項目預算管理需要，不斷加強定額標準基礎理論與方式方法研究，為研究建立與公共財政相適應的內容完整、結構優化、科學合理、程序規范、修訂及時的定額標準體系提供理論方法支撐。

三、加快地質調查定額標準體系建設的思路

（一）強化基礎數據采集應用，夯實定額標準研究基礎

預算定額標準來源于生產一線，同時又服務于生產一線，支撐定額標準的基礎數據的合理性、可靠性直接決定定額標準的適用性。近年來，隨著我國技術經濟水平的快速提高了國家財政體制改革的不斷深入，地質調查項目組織形式和運行方式都在不斷變化，導致項目實施人員、設備、物資消耗及勞動效率等都發生了深刻變化，直接或間接影響了已有定額標準與生產實際的適應性。因此，需要長期堅持基礎數據采集，不斷夯實定額標準研究基礎。F83591C4-D7F3-485D-BBBB-B8737B00C487

（二）堅持定額標準跟蹤完善，保持定額標準的適用性

定額標準的研究歷來都不是一蹴而就、一勞永逸的。預算標準使用的過程也是預算標準接受實踐檢驗的過程，對預算標準使用情況進行系統跟蹤評估，全面掌握標準使用過程中存在的主要問題、建議和需求，是客觀評價預算標準適應性的主要途徑，也是開展預算標準調整完善與健全補充工作的主要依據。要堅持問題導向和目標導向，疏通健全預算標準跟蹤評估信息反饋渠道，借助各方力量全面開展預算標準使用情況跟蹤評估，及時有針對性地開展定額標準的動態調整和優化完善，保持定額標準的適用性和生命力。

（三）做好定額標準拾遺補缺，提升定額標準的完備性

從地質工作服務領域的不斷拓展來看，如何解決新領域定額標準缺位是一個永恒的主題;從成本構成上看，針對不同專項資金和不同使用者的完全成本結構的定額標準仍不健全。這些缺失造成了現行整個地質調查定額標準體系還不夠健全，也勢必影響地質工作的順利開展。因此，要堅持做好定額標準拾遺補缺，不斷提升定額標準的完備性。

（四）完善定額標準配套制度，確保定額標準宣貫執行

地質調查項目預算管理相關制度和要求是定額標準得以正確應用的重要保證。近年來出臺的地質調查項目預算管理相關制度和要求都對現行定額標準的地位和作用進行了明確，同時也加強了定額標準的應用宣貫，規范了定額標準使用的方法，對存在的問題也明確了解決方案，有效保證了定額標準的研制和使用的有效性。因此，要從定額標準基礎數據采集、測算研究、發布使用、跟蹤評估、修訂完善等全過程出發，以定額標準配套的組織體系建設和制度建設為抓手，統一認識和要求，促進形成“重標準、懂標準、用標準、守標準”的預算管理良好氛圍。

總之，加快定額標準體系建設是貫徹執行新預算法、貫徹十九大精神、落實國家財政體制改革的重要內容之一，是推進依法理財、依法行政的重要途徑之一，是保證地質調查項目預算管理規范化、標準化的重要基礎之一。管理者、研究者和使用者要共同發力、共同維護、共同完善，推進地質調查定額標準體系建設，促進項目預算管理的科學化、精細化、規范化和透明化，更好服務國民經濟和社會發展，服務和諧社會建設和民主法治建設。

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[責任編輯? ?妤? ?文]F83591C4-D7F3-485D-BBBB-B8737B00C487