地方環境法規法律原則的科學構建

袁炎林 李俊宏

華南農業大學，廣東 廣州 510642

黨的十九屆四中全會強調：“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策?！保?］這是黨關于國家治理頂層設計的重要體現。2018年通過的《憲法修正案》，把“生態文明建設”鄭重地寫入了《憲法》，同時，《憲法》第一百條增加了第二款：“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行?！边@是國家的根本大法對地方立法權的擴容，相比于2015年《立法法》的修訂，《憲法》對地方立法權的擴容可謂更進一步而且前所未有。鑒于此，地方立法在推進生態文明建設中將大有作為且應當作為。因此，地方立法更應注重全局性和系統性。而對地方立法法律原則的把握直接體現著地方環境治理中制度設計的全局性和系統性。所以，地方環境法規法律原則的科學建構，對完善地方立法有著重要的現實意義。

地方環境法規法律原則貫穿著地方環境法規的始終，對地方環境保護活動起著規范、統領、指導的作用，這也就是地方環境法規法律原則的價值和功能。但是，地方環境法規法律原則的抽象性（實然）和地方環境法規的具體操作性（應然）是存在一定矛盾的，而解決這一矛盾的關鍵是對地方環境法規法律原則的科學規范地建構。

一、要解決什么問題——精準定位地方環境治理的立法需求

“立法必須從中國國情和實際出發，遵循經濟規律、自然規律和社會規律，堅持求真務實、有效管用，切實增強法律的及時性、系統性、針對性、有效性，注意防止產生法律‘好看不管用’的現象。”［2］地方環境法規的制定應從立法目的上掃除認識上的誤區。首先，不是為了“宣示”而立法，即地方環境法規不應該為了宣示、展示自己的地方立法權而立法，否則就會變成形象工程、政績工程、“好看不管用”；其次，不是為了“配套”而立法，即地方環境法規不是為了使上位法“有跟班”“有配套”而立法，否則就會變成可有可無、重負累贅、浪費資源；最后，不是為了“突破”而立法，即地方環境法規不是為了“圈地”和“圈權”、不是為了突破上位法的限制而立法，否則地方立法就非法了。因此，地方環境法規更應該以解決具體的地方環境治理問題為立法目的，精準定位地方環境保護的立法需求——這才是制定地方環境法規的首要考慮因素，更是確立地方環境法規法律原則的首要因素。

所謂立法需求，顧名思義就是對立法的需求，是指“社會關系的發展或社會問題的出現所提出的立法的客觀需求以及社會關系主體對現有的利益沖突調整機制不滿而提出的立法的主觀需求”。［3］這個立法需求可以從主客觀兩個方面進行理解：客觀上，由于社會關系發展或者社會問題出現要求法律供給；主觀上，不同的社會群體也有不同的立法需求，“這些需求通過一定的程序被立法者識別，然后才能生成程序意義上的立法需求，即立法規劃，從而進入立法的實踐活動，最后產出法律規范”［4］。制定地方環境法規，就是要通過地方性法規有針對性地和長效地來滿足解決本地區特定環境問題的現實需要。

二、上位法是如何規定的——有選擇地承繼上位法的法律原則

地方環境法規的制定必須在《立法法》授予的權限內進行，而且不能與上位法相抵觸，同時，應與本地區已有的相關立法相協調。

以廣東某地級市的《飲用水水源水質保護條例（草案）》的立法調研為例，其上位法主要有：《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《廣東省飲用水源水質保護條例》《廣東省東江水系水質保護條例》。經梳理，這些上位法的法律原則可歸納為下表（見表1）。

表1 “上位法”的基本原則

不難發現，上位法的法律原則有些原則是特有的，有些原則是重合的。此時，具體到某地級市的“飲用水水源水質保護條例”對法律原則的確立，應首先判斷“飲用水水源水質保護”的重要性和特殊性，同時考慮該市環境治理工作的優勢和短板，既要科學承繼上位法的合理原則，又要大膽地、有選擇性地進行取舍：

（一）《水污染防治法》（2017年修訂）的法律原則已經包含在《環境保護法》中，也就是說東莞市飲用水水源水質保護可以直接考慮《環境保護法》的五大原則即可。

（二）飲用水水源水質保護是關乎人民群眾生命健康的重大民生問題，也是關乎經濟社會發展穩定的重大社會問題，因此，對于《環境保護法》中的“保護優先、預防為主”原則應直接承繼；

（三）《水法》是針對所有“水資源”進行治理和保護的，而某地級市的“飲用水水源水質保護條例”（草案）只針對“飲用水”，畢竟，對于經歷了四十年改革開放的廣東某地級市，在飲用水水源地等相關方面進行重新選址、設置，又要做“全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益”確實是不現實的，所以《水法》的法律原則對于廣東某地級市飲用水水源水質保護而言缺乏了針對性。綜上，某地級市的《飲用水水源水質保護條例（草案）》的擬定，在法律原則方面承繼了上位法中的“保護優先”“預防為主”“公眾參與”“損害擔責”原則。

三、有無他山之石——借鑒相似情況的地方立法

他山之石，可以攻玉。地方立法雖然具有地區特殊性，但在環保問題上一般不會是孤例。因此，在確立地方環境法規法律原則中，不妨借鑒、比較相似情況的地方立法。以飲用水水源水質保護為例，可以借鑒各地相關地方性法規（見表2）。

表2 主題一致的地方立法法律原則

可見，不少關于水源水質保護的地方立法都明確規定了基本原則，而且都部分承繼了上位法的基本原則，如保護優先、預防為主等原則；同時，各地根據地方需求，設置了不一樣的法律原則。這對確立地方環境法規法律原則的擬定提供了非常有益的參考和借鑒，例如，“安全第一”原則對飲用水水源水質保護重要性的定位既明確又到位，“生態補償”原則對飲用水水源水質的保護和防治確立了基本責任規則，“社會參與”原則確立了飲用水水源水質保護的有效治理模式。這些法律原則都非常值得某地級市的“飲用水水源水質保護條例”進行綜合吸收。

四、如何體現地方特色——立法權限內的制度創新

地方立法不是商業運營，地方立法體現特色并不是刻意要與眾不同，更不是要“鶴立雞群”，而是要關注本地的具體實際，關注本地的差異性和特殊性，利用“法治的本土資源”進行立法權限內的制度創新。因為環保問題天然具有“地方性”（地域性），農村和城市、東部和西部的差異性明顯的，所具備的環保力量和資源差別很大，切實關注這些實際的差異并以法律制度的方式進行整合，其實就已經體現出了地方特色。

在承繼上位法的法律原則方面，“保護優先、預防為主”的原則可以直接寫入某地級市的“飲用水水源水質保護條例”；在借鑒其他地方立法方面，“社會參與”“生態補償”等通過凝練和提升為“公眾參與、損害擔責”寫入；在體現地方特色方面，就應該發揮該市已有的城市優勢和資源優勢，如“信息公開”和“權責統一”原則，就是立法權限內的制度創新。在行政法的系列基本原則中，“信息公開”和“權責統一”算不上什么新原則，但具體到水源水質的保護問題上，采取“信息公開”和“權責統一”卻是一種制度創新。同時，以“權責統一”原則進行統領，分工配合、相互協調，這就是在基本原則上體現地方實際和需求的立法特色。