合村并居推動村莊整治模式的新制度經濟學分析

閆德壯

摘 要：要解決城鄉發展的不平衡問題，進行村莊整治是必不可少的一項任務。合村并居是村莊整治的一個可執行的思路，現有的對合村并居的研究大部分是用靜態分析的思路來解釋分析合村并居的得失，很少用動態的眼光來分析合村并居的動因與未來的發展走向。使用合村并居的方法形成的新型農村社區與之前傳統的村莊相比是一次農村居住模式的制度變遷，基于新制度經濟學的理論視角，運用制度變遷理論來動態地解釋合村并居的動因以及未來發展的走向。

關鍵詞：新制度經濟學;合村并居;制度變遷;村莊整治

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）16-0022-03

引言

隨著我國經濟的快速發展，城鎮化水平越來越高，城市對農村人口的吸引力越來越強，這導致農村人口大量流向城市，農村人口越來越少，出現農村空心化，由此產生出許多問題，比如留守兒童問題、空巢老人問題、土地閑置問題等，這引起了國家的重視。合村并居這種村莊整治方式就是在此背景下產生的。合村并居也被稱為合村并鎮或者合村并點。合村并居就是將幾個臨近的村莊合并成一個大的農村社區，借鑒管理城市社區的方法來管理農村社區。其目的是釋放農村經濟發展活力，讓農村人民的生活環境更宜居，革新農村管理體制。

一、合村并居的動力機制分析——新制度經濟學視角

（一）需求誘致的合村并居的動力機制分析

1.農業生產力發展的需求誘致了合村并居。回顧農業生產力發展的需求誘致制度變遷的歷史，從十一屆四中全會后，家庭聯產承包責任制在我國確定，農民參與農業生產的積極性被充分調動起來，農村公社集體勞動也提高了生產效率，這一階段表現為耕地的碎片化耕作。由于中國農地勞動力投入“過密化”，因而勞動力投入增加晚于農地資本投入的增加，即先集聚農地，再增加投入勞動力。因為農地集聚初期，由于經營規模仍然比較小，初期家庭勞動力的投入能夠滿足經營需求[1]。但是隨著社會經濟的發展，農業技術的提高（如農業機械技術水平的提高、農田管理水平的提高），這種小規模、碎片化的農地經營方式無法達到規模效應。一方面，隨著越來越多的農民進城打工，農村的勞動力越來越少，這導致大量的耕地被荒置，長此以往嚴重威脅我國的糧食安全。另一方面，鄉村建設用地規模卻在不斷擴大，根據自然資源部的土地調查數據，2006—2016年我國農村居民點用地增加了3 323萬畝，因此，推進村莊整合是提升鄉村土地集約利用的手段[2]。將在地理位置相鄰的幾個村莊整合在一起改變其原有分散的居住模式就能節省出大量的土地，同時也有利于土地的整合利用。學者研究表明，目前中國農地經營規模仍處于倒U形曲線的左側，即農地經營規模提高，農地經營效率仍在提高，未穿越最優規模點[3]。被整合起來的土地便于管理，荒置的土地也能被利用起來。集中整理出來的土地可以建立家庭農場或者農村合作社，土地流轉或者租賃出去的同時提高了進城務工的農民收入。農業生產力在統一管理耕地后運用機械化達到規模效應的同時得到了提高。在農業技術飛速發展的今天，大部分農村地區已經實現大規模運用機械化進行農業生產，而現在土地不能集中經營是制約農村生產力發展的主要問題，合村并居正是解決這個問題的一個可行性方式，滿足了農業生產力發展的需要。

2.農民對提高生活質量的需求誘致了合村并居。隨著收入的增加，農民對產品服務無論是數量還是質量都有了較大的提高。我國鄉村醫療、文化教育服務雖然也在不斷發展，但是與農民的期待和日常的需求還有一段差距，仍需要進一步發展和完善。我國農村醫療衛生現狀表現為我國整體上對農村醫療衛生事業投入不足，農村衛生設施落后，醫療水平較低，鄉村醫生缺口較大。農民對更高水平的醫療衛生服務有著強烈的需求。在文化教育方面，首先是鄉村教育問題，鄉村教育水平和城鎮教育水平有較大差距，教師數量不足、教學環境相對城市差距較大等農村教育老問題依舊存在，但是新的問題卻在不斷產生。由于城鄉教育環境差距的擴大，越來越多的優秀鄉村教師離開農村奔赴城市，導致鄉村優秀師資大量流失。另外，農村學校也面臨著學生流失的問題，學習成績優秀或者家庭條件好的學生很多會去城里讀書。農民同時也面臨文化服務的需求，需要娛樂服務的需求，而這些需求在農村的供給是不足的。

（二）政府引導的合村并居的動力機制分析

與誘致性制度變遷相對應的是強制性制度變遷，楊瑞龍認為，政府實施制度變遷的原因在于制度變遷的收益大于制度變遷的成本[4]。土地財政與城鄉建設用地“增減掛鉤”是其積極推動合村并居的地方政府的重大動機。土地是農業的最主要生產資料和農民的最底線生活保障，同時也是地方政府的重要收入來源。政府土地收入依照獲得方式的不同可分為兩大塊，一是與土地直接相關的土地使用稅、土地增值稅，二是與土地間接相關的由建筑企業、房地產企業上繳的稅金，以及土地管理部門征收的各項費用，這些是與土地有關的稅費收入。中央政府有效地控制了地方政府的預算內收入（稅收收入），在1994年頒布分稅制改革令后，受同期的分稅制改革的刺激地方政府積極擴大預算外收入和非預算收入（主要是土地出讓收入）。受地方財政收入方面的影響，地方政府力推合村并居也是符合理性人的行為邏輯的。據統計，2001年全國土地出讓收入為1 295.89億元，2011年已增至3.15萬億元，十年上漲了23倍，年均增幅高達37.6%。此后增幅雖有所放緩，但仍以年均10.9%的速度上漲，2018年，全國土地出讓收入達6.5萬億元，再次刷新歷史紀錄。土地租讓金不斷上漲，高昂的房地產價格與低廉的土地征用開發成本形成了鮮明的對比，這給地方政府整合農村土地帶來了極大的動力。為了保護耕地和保障糧食安全，抑制地方政府推進城市化的征地沖動，以及大量農業用地挪作他用的現狀，《土地管理法》專門規定了實施建設占用耕地的“占補平衡”制度。但是這個看起來很完美的法律在執行過程中卻被地方政府鉆了很多空子，中央通過指標控制來規范城市建設用地占用耕地的措施迅速失去了效用。為了彌補這些措施的缺陷，國務院于2004年頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，希望將地方政府獲取城市建設用地的途徑從耕地轉至農村集體建設用地（包括村民宅基地、農村集體公益性建設用地和經營性建設用地）。緊接著，國土資源部又相繼制定并出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，城市建設用地增加農村建設用地必須減少，這種制度上的硬約束終于使得城市建設用地與農村建設用地關聯起來[5]。這個政策的核心是農村集體用地與城市建設用地在面積上直接掛鉤，如果將宅基地這種集體用地轉換為耕地，耕地的面積便得到了增加，這樣在18億畝耕地紅線不被突破的前提下，耕地增加的同時，城市建設用地便也可以順理成章地增加。而將宅基地轉換為耕地的手段就是合村并居，所以造成了許多地方政府熱衷于合村并居，許多村莊被推倒合并重建，農民從以前庭院式的居住模式變成單元樓社區模式。這便是在政府主導下，以行政力量強制推動農村居住模式制度變遷主要的動力機制。02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5

二、合村并居后農村居住模式制度變遷的收益與成本

（一）合村并居后農村居住模式變遷的收益

1.合村并居后可以減輕基層財政負擔，減輕農民負擔。合村并居前，每個行政村都有村支兩委的基層組織機構，大量的基層組織機構造成了村級組織運轉成本過高，加重了基層財政和農民的負擔。合村并居后減少了行政村的數量，基層組織機構人員得到精減，減輕了基層的財政和農民的壓力。

2.提高基礎設施供給水平，更加方便農民的生活。一些基礎設施的供給，在人口密度越大的地方，其投資建造的平均成本越低。將一些偏遠的村莊合并在一起，通過合理規劃，集中對一些基礎設施（比如水電氣暖）進行整治，改善以前農村基礎設施落后，達到基礎設施運轉的規模經濟，提高農民的生活質量。

3.降低農民流轉土地的交易成本，推動農業的規模化生產。農民流轉土地會產生交易成本，單個農民進行土地流轉的交易成本是很高的，合村并居集中進行土地流轉交易可以降低農民流轉土地的交易成本。農業發展的重要推動力是科技，現有的科技水平是可以在土地規模化管理之后提高農業生產力的，而合村并居就是在解決土地規模化管理問題。

4.推動城鄉一體化，促進經濟增長。我國經濟面臨的問題是，隨著對房地產產業的調控加深，鋼鐵、水泥等基建行業產能過剩問題依然嚴重。我國家庭消費支出依然占家庭總支出比重不高，靠國內消費短期無法起到拉動內需的作用。特朗普政府上臺后聯合部分西方國家進行“逆全球化”，導致國際貿易爭端加劇，對我國凈出口造成了一定影響。新冠疫情對我國無論是內需還是外需都造成了很大的影響。在這種背景下，推動城鄉一體化，進行合村并居，改造農村基礎設施成為刺激經濟增長的一個可行性手段。一方面可以增加對農村基礎設施的建設，成為增加投資的入口;另一方面可以提供大量的就業崗位，并且這些崗位對農民工的需求量巨大，提高了農民的收入。

（二）合村并居后居住模式變遷的成本

1.政府對農民的拆遷補償款少于農民購買新房的支出，農民要承擔一部分購買新房的差價。在拆遷補償方面，按照國家征用土地的標準，農戶騰退宅基地的面積補償原則是拆掉的住房或在集中居住點置換同等面積住房，或按照相應標準給予經濟補償。可是，由于房地產價格大幅上漲，拆遷后的農民獲得的補償款有時候不足以購買新房，不得不對外舉債購買新房。

2.增加了農民從事農業生產的成本。合村并居進行集中居住后，還會有一部分農民繼續務農，但是現在的居住點距離務農的田地距離較遠，這增大了農民務農的時間成本，而且類城市化的居住樓層，不方便農民歸置各類農具。

3.增加了農民的居住成本。由于或多或少地得到了一定數量的經濟補償，合村并居后的農民的生活水平雖然在短期不會發生明顯下降，但是如果在長期沒有其他產業對農民進行就業上的接納的話，農民擁有的存量資本會因不斷消費而逐漸減少，坐吃山空是可想而知的[6]。另外，原來一些農民自給自足的產品（比如蔬菜、禽蛋、柴草等）現在要去市場上購買，還有集中上樓居住后，煤氣、供暖、自來水、物業管理等一些原本不存在的支出也要出錢購買，這些都增加了農民的居住成本。

三、合村并居居住模式變遷后的建議

政府主導的農村居住模式制度變遷靜態地看顯然不是帕累托改進，合村并居居住模式變遷后政府在初期獲得了大部分收益，農民承擔了大部分成本。目前在很多地方已經完成了合村并居，應將視角轉向合村并居后未來農村的發展路徑，政府應做哪些工作去補償農民在這次居住模式制度變遷后的損失，讓這次農村居住模式制度變遷在中長期動態地看是一次帕累托改進。

第一，要利用好合村并居后帶來的人口規模優勢。各村并居后，分散居住的農民被集中起來，這給集中居住點帶來了大量的人口。人口的聚集就會形成更大的市場，憑借大的市場可以吸引城市的資本下鄉，許多投資被帶到農村，農村的消費需求也被刺激起來。另外，可以依托第一產業積極地拓展第二、第三產業，改變農村產業結構單一的發展局面。例如，擁有旅游業稟賦的農村地區可以大力發展旅游業。

第二，政府要借助農村居住模式的改變，提升對農村公共設施和服務的供給水平，縮小城鄉間的差距，這樣才能吸引并留住致力于服務農村發展的人才。在信息科技更迭速度飛快的今天，一個地方的發展最重要的要素就是人才，通過縮小城鄉公共服務與設施的差距，吸引更多人才來農村創業，給農村帶來更多的就業崗位。同時使得更多在城市打工的人回流到農村，一方面煥發了農村經濟發展的活力，另一方面也減輕了城市公共服務的壓力。

總之，從發展路徑上來看，盤活鄉村資源既是推動城鄉融合發展，實現國內良性循環的內在需求，也是滿足人民群眾對美好生活的向往，推動高質量發展的基本路徑。合村并居改變農村居住模式的制度變遷雖然在短期來看不是帕累托改進，但是動態地從中長期看政府可以做一些可行性措施使其變成一次帕累托改進。

參考文獻：

[1]? 劉芬華.農業“去過密化”態勢中的中國農地制度變遷：一個制度解釋[J].華南師范大學學報：社會科學版，2011，（2）：20-25.

[2]? 范毅，通振遠.合村并居助推鄉村振興亟需規范和創新[J].人民論壇，2020，（22）：62-63.

[3]? 林勇剛.農戶農地經營規模效率及其家庭影響因素研究[D].武漢：華中農業大學，2010.

[4]? 楊瑞龍.論制度供給[J].經濟研究，1993，（8）：45-52.

[5]? 元劍.城鄉中國視角下的“撤村并居”研究述評[J].社會科學論，2020，（1）：79-95.

[6]? 王春光.城市化中的“撤并村莊”與行政社會的實踐邏輯[J]，社會學研究，2013，（3）.02EE8B5C-AEA7-4B11-B51B-DC34D4AA5AD5