市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)標準探討

郭 鍇

（中鐵工程設(shè)計咨詢集團有限公司，北京 100055）

近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，鐵路和城市軌道交通建設(shè)規(guī)模逐步擴大，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，市域(郊)鐵路越來越受到政府管理部門和行業(yè)技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜覍W者的重視。國家政府部門先后出臺了多個鼓勵發(fā)展市域(郊)鐵路的政策文件，政府相關(guān)部門和社會團體編制了多個市域(郊)鐵路的規(guī)范標準，部分都市圈中心城市率先建成運營了一批市域(郊)鐵路示范項目。當前，市域(郊)鐵路的定義內(nèi)涵尚有爭議，部分建設(shè)標準有待進一步探討，已運營項目的運營效果不夠理想，投入產(chǎn)出比不高。筆者梳理了國家有關(guān)政策文件，對比分析市域(郊)鐵路的有關(guān)規(guī)范標準，探討市域(郊)鐵路的定義內(nèi)涵、技術(shù)標準、客流效益、運營模式等方面的問題，拋磚引玉，期待與大家一起推動市域(郊)鐵路在國內(nèi)長期可持續(xù)發(fā)展。

1 有關(guān)市域(郊)鐵路的政策文件

1.1 有關(guān)政策文件的梳理

2017 年6 月20 日，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、國家鐵路局和中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進市域(郊)鐵路發(fā)展的指導意見》(發(fā)改基礎(chǔ)[2017]1173 號)(以下簡稱“1173號文”)[1]；2020 年12 月7 日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司《關(guān)于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展的意見》(國辦函〔2020〕116 號)(以下簡稱“116 號文”)[2]。這是兩份直接與市域(郊)鐵路密切相關(guān)的重要文件。此外，在2019 年9 月14 日，中共中央、國務院印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》(中發(fā)[2019]39號)[3]；2019 年2 月19 日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》(發(fā)改規(guī)劃[2019]328 號)[4]；2021 年2 月24 日，中共中央、國務院印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》[5]；2021 年3 月12 日，國家發(fā)布了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》[6]。在這些政策文件中，國家對市域(郊)鐵路也有鼓勵支持發(fā)展的政策。

1.2 對政策文件的理解

通過梳理相關(guān)政策文件，得出國家對于市域(郊)鐵路的發(fā)展具有如下要點：

1) 高度重視，大力支持。相關(guān)文件發(fā)文層級高，將市域(郊)鐵路列為“四網(wǎng)”之一，要求加快建設(shè)。市域(郊)鐵路的審批條件放寬，在116 號文中甚至提出：“全面放開改造既有鐵路開行市域(郊)列車的項目實施條件，城市政府和鐵路企業(yè)協(xié)商決策后即可組織實施。”相比其他城市軌道交通工程和鐵路工程，審批條件大大放寬。

2) 盤活存量，利舊優(yōu)先。相關(guān)文件要求，結(jié)合城市和鐵路的發(fā)展，因地制宜地結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，優(yōu)先利用既有鐵路進行挖潛擴能改造，可得到低投入、高產(chǎn)出、見效快的效果。

3) 嚴格管控，謹防“變味”。1173 號文和116 號文對市域(郊)鐵路的定義內(nèi)涵、功能定位、技術(shù)標準、投資指標作出了明確的規(guī)定。在國家政策文件中，對某種系統(tǒng)制式的技術(shù)標準進行界定(限定)是比較罕見的。敷設(shè)方式要求以地面高架敷設(shè)為主，116 號文甚至提出“原則以地面建設(shè)為主”。1173 號文提出“不得利用市域(郊)鐵路名義變相建設(shè)地鐵、單軌”，116號文也提出“嚴禁以新建市域(郊)鐵路名義變相建設(shè)地鐵、輕軌項目”。《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》(國辦函〔2021〕27 號)[7]要求，“嚴禁以新建城際鐵路、市域(郊)鐵路名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌”。

4) 鼓勵創(chuàng)新，持續(xù)發(fā)展。無論是投融資模式和建設(shè)運營管理體制機制，還是技術(shù)標準和裝備研發(fā)制造，相關(guān)政策文件都鼓勵完善政策法規(guī)和發(fā)展制度，健全技術(shù)標準體系。同時，通過創(chuàng)新，協(xié)調(diào)城市和鐵路實現(xiàn)合作共贏，促進市域(郊)鐵路的長期可持續(xù)發(fā)展。

2 市域(郊)鐵路的設(shè)計規(guī)范及分析

2.1 相關(guān)規(guī)范

近年來，為響應國家政策要求，相關(guān)政府部門和民間社團編制了多部市域(郊)鐵路的設(shè)計行業(yè)標準和團體標準，按照時間先后順序列出如下：

1)《市域鐵路設(shè)計規(guī)范》(T/CRS C0101—2017)，中國鐵道學會于2017 年4 月1 日發(fā)布。

2)《市域快速軌道交通設(shè)計規(guī)范》(T/CCES 2—2017)，中國土木工程學會于2017 年4 月1 日發(fā)布。

3)《市域快速軌道交通規(guī)劃與設(shè)計導則》(RISN- TG032—2018)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標準定額研究所于2018 年8 月發(fā)布。

4)《市域快軌交通技術(shù)規(guī)范》(T/CAMET 01001— 2019)，中國城市軌道交通協(xié)會于2019 年7 月30 日發(fā)布。

5)《市域(郊)鐵路設(shè)計規(guī)范》(TB 10624—2020)，國家鐵路局于2020 年12 月24 日發(fā)布。

在上述規(guī)范標準中，《市域(郊)鐵路設(shè)計規(guī)范》為行業(yè)標準，《市域快速軌道交通規(guī)劃與設(shè)計導則》不屬于規(guī)范標準，但對工程設(shè)計也具有指導意義，其余3個為團體標準。住建部曾經(jīng)組織編制《市域快速軌道交通設(shè)計標準》，此為行業(yè)標準，但尚未發(fā)布。上海、浙江、成都、北京等地編制了地方標準，數(shù)量較多，不一一列舉。此外，還有一個《城市軌道交通市域快線120 km/h～160 km/h 車輛通用技術(shù)條件》(GB/T 37532—2019)，由于屬于車輛制造方面的規(guī)范，在此不做贅述。

2.2 分析

通過分析上述5 個規(guī)范的主要技術(shù)標準和特點，主要總結(jié)出如下結(jié)論：

1) 雖然規(guī)范數(shù)量較多，但內(nèi)容大體相近，后編規(guī)范汲取了以往規(guī)范的一些成果，并結(jié)合工程實踐加以完善。

2) 規(guī)范基本都適用于新線建設(shè)，僅《市域(郊)鐵路設(shè)計規(guī)范》在編制過程中，部分條文對改造既有鐵路有所體現(xiàn)，但各規(guī)范與國家盤活存量、利舊優(yōu)先的指導思想多少有些不符。

3) 規(guī)范大都體現(xiàn)了市域(郊)鐵路跨界、融合的特點，在供電制式、通信信號選型、接觸網(wǎng)類型、車輛修程修制、疏散救援等方面，吸納了城軌和鐵路兩方面適合市域(郊)鐵路的內(nèi)容。

4) 規(guī)范在一定程度體現(xiàn)了經(jīng)濟適用的原則，技術(shù)標準和設(shè)備選型較傳統(tǒng)的地鐵輕軌有所精簡集約，也汲取了城軌公交化運營方面的內(nèi)容。

5)《市域快軌交通技術(shù)規(guī)范》中適用車型除其他規(guī)范中所說的鋼輪鋼軌外，只要符合市域(郊)鐵路的功能定位和基本技術(shù)標準，還可以采用磁浮、單軌，不限制制式車型，與116 號文中要求的“合理規(guī)劃確定系統(tǒng)制式”更加吻合。

3 市域(郊)鐵路的規(guī)劃建設(shè)探討

3.1 市域(郊)鐵路可否包括“穿城”線

116 號文中，市域(郊)鐵路定義：“市域(郊)鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統(tǒng)。”據(jù)此，市域(郊)鐵路為放射線，但市域(郊)鐵路是否可包括類似巴黎RER、倫敦Crossrail 的穿城線？穿城線可以讓市域(郊)鐵路的客流深入城區(qū)，與多條地鐵形成便捷的換乘關(guān)系。同時，需要建設(shè)市域(郊)鐵路的一般都為超大城市或特大城市，其城區(qū)本身也需要城區(qū)快線，若與市域(郊)鐵路合二為一，既能方便乘客出行，也便于資源共享。從技術(shù)上講，市域(郊)鐵路應包括“穿城”線。當然，可能會出現(xiàn)以市域(郊)鐵路城區(qū)段的名義先期建設(shè)城區(qū)地鐵快線的情況，但這不應成為否決穿城線合理性的理由。

3.2 市域(郊)鐵路可否設(shè)置支線、單線

相比城市軌道交通而言，市域(郊)鐵路雖然高峰時段潮汐客流大，但一般全日客流量較小，負荷強度一般低于0.2 萬人次/km。市郊外圍組團布局分散，一條直線形的市域(郊)鐵路能將這些組團串珠似地連接起來是一種理想狀態(tài)，但若線路繞行較長則又影響外圍組團至中心城區(qū)的時空目標。基于當期車輛、信號等技術(shù)的充分發(fā)展，宜鼓勵適當采用支線，部分支線可以采用單線，結(jié)合靈活的編組技術(shù)，將這些組團盡可能連接起來。線路規(guī)劃類似樹枝，上細下粗(見圖1)。在上世紀末，日本部分高鐵線路就靈活采用了支線+列車重聯(lián)分解技術(shù)，從而實現(xiàn)了盡量方便居民出行和節(jié)省建設(shè)運維成本的平衡協(xié)調(diào)[8]。在當今技術(shù)高速發(fā)展的時代，更應考慮采用這一設(shè)計理念和技術(shù)手段。由于支線客流較小，采用局部單線也是可行且經(jīng)濟的。遺憾的是，上述5 個規(guī)范無一例外都規(guī)定全線必須雙線，也未見支線的相關(guān)表述。在部分規(guī)范編制和評審過程中，設(shè)置支線、單線的建議未被采納。

圖1 市域(郊)鐵路線路規(guī)劃示意 Figure 1 Suburban railway line planning diagram

3.3 市域(郊)鐵路如何發(fā)揮客流效益

1173 號文和116 號文都提出，重點支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝、長江中游等財力有支撐、客流有基礎(chǔ)、發(fā)展有需求的地區(qū)，規(guī)劃建設(shè)都市圈市域(郊)鐵路，強化都市圈內(nèi)中心城市的城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團便捷通勤，其他條件適宜地區(qū)有序推進。1173 號文推出了11 個示范工程，但目前多數(shù)項目的運營效果不理想(見表1)。

多數(shù)情況下，只有在一些超大城市和特大城市為中心的都市圈，才具有發(fā)展市域(郊)鐵路的城市規(guī)模、人口數(shù)量和財政支撐，尤其在兩個文件提到的5 個重點區(qū)域，并非每個城市都具備發(fā)展市域(郊)鐵路的條件。即使在這些城市中，要讓市域(郊)鐵路具有良好的客流效益，也應同時具備如下條件：

1) 線路總體上處于主要的客流走廊上；

2) 既有或規(guī)劃鐵路具備較大的富余能力；

3) 調(diào)整城市規(guī)劃，沿線進行完善的城市開發(fā)配套建設(shè)；

4) 為沿線車站提供良好的公共交通銜接換乘；

第五，好教育必須有特色鮮明、高質(zhì)量、有影響力的辦學成果。辦學成果是教育實踐的結(jié)果和反映，是教育成效的總結(jié)與提升。要大力推廣與普及行之有效并體現(xiàn)先進理念與先進技術(shù)的教育教學成果與經(jīng)驗，讓更多的學校、教師、學生與家長受益。

5) 提供滿足通勤需求的、便捷高效的運營服務。

表1 市域(郊)鐵路運營現(xiàn)狀[9] Table 1 Suburban railway operation situation[9]

實際上，目前多數(shù)運營項目不完全具備上述條件。因此，應著重在一些大型都市圈發(fā)展市域郊鐵路，并且需要具備或完善上述5 個方面的發(fā)展條件。

3.4 市域(郊)鐵路能否兼顧快遞運輸

市域(郊)鐵路客流量較小，潮汐特征明顯，全日滿載率較低。一般城市軌道交通早高峰系數(shù)在12%～14%之間，全日滿載率一般在30%～40%之間。以某市域(郊)鐵路為例，其早高峰系數(shù)達到19%(見圖2)，但全日滿載率僅18%，客流不均衡特征非常明顯。因此，市域(郊)鐵路的建設(shè)更應貫徹經(jīng)濟適用原則，在滿足安全和保證必要服務水平的前提下，除了盡量節(jié)省建設(shè)投資和運維成本外，是否還可以考慮一些增收措施，比如利用開班確認車和平峰低谷時段承擔一些城市快遞物流運輸。大型都市圈的快遞物流基地一般位于城市外圍，受交通限行等因素，快遞貨品進出城區(qū)配送只能集中在夜間時段，時效性受到一定影響。 如果能夠由市域(郊)鐵路承擔，就可解決這一問題，既可提升市域(郊)鐵路的效益，還可減輕道路交通壓力，降低汽車廢氣排放。因此，市域(郊)鐵路不應局限于純客運，可以根據(jù)城市和項目的具體情況，研究承擔城市快遞物流運輸?shù)目尚行浴?/p>

圖2 某市域(郊)鐵路客流分時系數(shù) Figure 2 Suburban railway traffic volume time distribution

3.5 市域(郊)鐵路采取何種運輸組織模式

為滿足城市規(guī)劃提出的時空目標，市域(郊)鐵路除了提高列車最高運行速度外，還可考慮采取開行大站快車越行、站站停慢車等多種運營模式(見表2)。但開行大站快車勢必影響慢車旅行速度，可能造成乘客總出行時間增加；且沿線車站需要增加越行線、站臺等設(shè)施，尤其在有較長地下線時，投資會增加較多(如穿城線)；若要將二者的車型、票制分開，則更復雜。對于乘客而言，如果大站快車開行密度較低，雖然車上時間短，但候車時間長，有時反而不如站站停列車能更快地到達目的地。所以，不僅應考察大站快車的旅行速度和時間，還應考察其服務頻率是否能滿足需求。如果大站快車開行數(shù)量增多，則線路通過能力和慢車旅行速度將顯著降低。日本的市域(郊)鐵路以地面高架線為主，工程代價小[10]。因此，針對具體項目，是否開行大站快車、如何開行，應綜合客流需求、工程造價、旅行時間、通過能力等方面進行詳細的技術(shù)經(jīng)濟分析，不宜一味追求開行大站快車越行站站停慢車的運營模式。

表2 國內(nèi)市域(郊)鐵路主要運營模式 Table 2 Suburban railway main operation modes

4 關(guān)于市域(郊)鐵路發(fā)展的建議

市域(郊)鐵路對于優(yōu)化城市空間布局、解決大城市病、完善綜合交通體系，具有重要作用。當前，在國家鼓勵發(fā)展市域(郊)鐵路的同時，應結(jié)合其功能定位，采用經(jīng)濟、適用、高效的技術(shù)標準和技術(shù)方案，提供公交化服務，降低建設(shè)和運營成本，提高線路的經(jīng)濟效益，促進市域(郊)鐵路在我國的長期可持續(xù)發(fā)展。